III SA/Łd 233/09

Dnia 28 maja 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia NSA Teresa Rutkowska Protokolant Referent stażysta Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2009 roku sprawy ze skargi Gminy Aleksandrów Łódzki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 24 marca 2009 roku nr Pr.O.I – 0911/122/2009 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 26 lutego 2009 r. nr XXXIV/317/09 w sprawie przyjęcia regulaminu wynagrodzenia nauczycieli 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze 2. orzeka, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz Gminy Aleksandrów Łódzki kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim, w dniu 26 lutego 2009 roku, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 30 ust. 6, art. 54 ust. 7 oraz art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 roku Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), podjęła uchwałę nr XXXIV/317/09 w sprawie przyjęcia na 2009 rok "Regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych, dla których Gmina Aleksandrów Łódzki jest organem prowadzącym". Tekst regulaminu stanowi załącznik do uchwały. Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2009r. Zgodnie z § 3 ust. 2 uchwały, do czasu uchwalenia przed Radę Miejską w Aleksandrowie Łódzkim "Regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych, dla których gmina Aleksandrów jest organem prowadzącym" na kolejny okres po 2009 roku, zastosowanie mają przepisy regulaminu stanowiącego załącznik do niniejszej uchwały, jednakże nie dłużej niż przez okres 3 miesięcy od ogłoszenia ustawy budżetowej na 2010 rok. W dniu 4 marca 2009 roku Wojewoda Łódzki wszczął z urzędu postępowanie na podstawie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. w celu kontroli legalności powyższej uchwały. Rozstrzygnięciem nadzorczym nr Pr.O.I.-0911/122/2009 z dnia 24 marca 2009 roku Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim nr XXXIV/317/09. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż poprzez zmianę Karty Nauczyciela ustawą z dnia 28 listopada 2008 roku zniesiono obowiązek corocznego uchwalania regulaminów wynagradzania nauczycieli. Zdaniem Wojewody, regulamin jako przepis wykonawczy oraz akt prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres spraw przekazanych do uregulowania w akcie normatywnym i powinien odpowiadać regułom postępowania legislacyjnego zawartym w "Zasadach Techniki Prawodawczej". Organ wskazał, że zgodnie z § 32 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), dotychczasowe regulaminy wynagradzania nauczycieli straciły moc w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej treść art. 30 ust. 6 Kart Nauczyciela, a art. 4 wskazanej noweli stanowi, że regulaminy obowiązujące w roku 2008 mogą być stosowane nie dłużej niż 3 miesiące od ogłoszenia ustawy budżetowej, tj. od 23 stycznia 2009 roku. W ocenie organu zgodnie z nowym brzmieniem upoważnienia ustawowego, regulamin musi być uchwalony na czas nieoznaczony i w takiej wersji podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. W skardze z dnia 9 kwietnia 2009 roku Gmina Aleksandrów Łódzki wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru, wskazując na naruszenie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 roku Karta Nauczyciela w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 21 listopada 2008 roku o zmianie ustawy Karta Nauczyciela, poprzez błędną jego interpretację polegającą na uznaniu, iż kompetencje organu prowadzącego szkołę będącego jednostką samorządu terytorialnego ograniczone są do uchwalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli obowiązującego wyłącznie na czas nieokreślony. Strona skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 roku o zmianie ustawy Karta Nauczyciela poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż w powiązaniu z art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela ustala on obowiązek uchwalenia przez radę gminy regulaminu wynagradzania nauczycieli na czas nieokreślony. Zdaniem wnoszącego skargę, zniesienie przez ustawodawcę obowiązku corocznego uchwalania regulaminów wynagradzania nauczycieli nie oznacza automatycznie powstania innego obowiązku, polegającego na konieczności uchwalania regulaminów wynagradzania nauczycieli na czas nieokreślony. Wskazano, iż za stanowiskiem Gminy Aleksandrów Łódzki przemawiają również względy celowościowe, gdyż roczny okres obowiązywania regulaminu zgodny jest z rokiem budżetowym i pozwala na prawidłowe zaplanowanie rocznych wydatków gminy związanych z wynagradzaniem nauczycieli. W ocenie skarżącego, brak jest jakichkolwiek argumentów przemawiających za ograniczeniem swobody organu gminy w zakresie ustalania czasu obowiązywania wydanego przez niego aktu prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Organ ponownie podkreślił, iż jego zdaniem uchwalenie regulaminu tylko na 2009 rok narusza znowelizowany art. 30 ust. 6 Karty nauczyciela. Wskazał, że ustawa nie przewiduje możliwości uchwalania regulaminów terminowych. W ocenie organu administracji ratio legis wprowadzonej zmiany to zniesienie obowiązku corocznego uchwalania regulaminów wynagradzania na rzecz regulaminu obowiązującego przez czas nieokreślony. Zdaniem Wojewody, ewentualna nieprecyzyjność upoważnienia ustawowego musi być interpretowana jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem indywidualnych decyzji administracyjnych, ale również badanie zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 24 marca 2009r. nr Pr.O.I.-0911/122/2009 wydano z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Punktem wyjścia w rozważaniach nad przedmiotową sprawą musi być odniesienie się do istoty nadzoru nad działalnością samorządu gminnego. Przez pojęcie "akt nadzoru" należy rozumieć wszelkiego rodzaju akty organów, którym prawo przyznało kompetencję do stosowania wobec organów samorządu terytorialnego jakiegokolwiek środka nadzoru. Zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie. Wśród aktów nadzoru znajdują się między innymi "rozstrzygnięcia organu nadzorczego". Są one władczym i jednostronnym rozstrzygnięciem sprawy indywidualnej (przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestia sprzeczności z prawem konkretnej uchwały organu samorządu terytorialnego), podejmowanym przez wskazany organ administracyjny na podstawie przepisów ustawowych (J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 26). Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o nieważności tejże uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 cyt. ustawy). Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. (sygn. akt P 9/2002, OTK ZU 2003/9A, poz. 100), skoro ustawodawca nie przewidział żadnego ograniczenia zakresu przedmiotowego nadzoru sprawowanego przez wojewodę, w szczególności nie określił tego zakresu ani w sposób pozytywny, ani też negatywny, to w zgodzie z powołanym przepisem wojewoda po dokonaniu analizy sprawy może w ciągu 30 dni od doręczenia orzec o nieważności każdej uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem, przy czym przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2003 r. (sygn. akt II SANVr 1500/03, opubl. Dz. Urz. Opols. 2004/21/648) powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał lub zarządzeń organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tych aktów organów gminy. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wojewoda Łódzki mógł zatem wydać rozstrzygnięcie nadzorcze w niniejszej sprawie jedynie w przypadku stwierdzenia, że przedmiotową uchwałą z dnia 26 lutego 2009 roku Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim naruszyła w sposób istotny obowiązujące na dzień wydania uchwały konkretne przepisy prawa materialnego lub proceduralnego. Podstawą wydania przedmiotowej uchwały jest art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 roku Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. nr 97, poz. 674 ze zm.), w brzmieniu wprowadzonym nowelizacją z dnia 28 listopada 2008 roku (Dz. U. z 2009 roku, Nr 1 poz. 1), w myśl którego “organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu m.in. wysokość stawek dodatków, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia określonych w ustawie". Zaznaczyć również należy, że poprzednia regulacja wskazywała na konieczność corocznego określania przedmiotowego regulaminu, gdyż przepis ten brzmiał: "organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia". W wydanym w dniu 24 marca 2009 roku rozstrzygnięciu nadzorczym organ nadzoru wskazał, że regulamin jako przepis wykonawczy powinien bezwzględnie odpowiadać wymogom wewnętrznej zgodności systemu prawa. W ocenie Wojewody ratio legis wprowadzonej nowelizacją z dnia 28 listopada 2008r. zmiany, to zniesienie obowiązku corocznego uchwalania regulaminów wynagradzania na rzecz regulaminu obowiązującego przez czas nieokreślony. Zatem, zdaniem organu nadzoru, uchwalenie przez Radę Miejską Aleksandrowa Łódzkiego regulaminu wynagradzania nauczycieli tylko na 2009 rok, narusza w sposób istotny art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Z taką interpretacją znowelizowanego przepisu art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela nie sposób się zgodzić. Z literalnego brzmienia powołanego przepisu wynika uprawnienie dla organu prowadzącego szkołę do ustalenia w drodze regulaminu określonych w ustawie wynagrodzeń oraz dodatków dla nauczycieli. Podkreślić przy tym należy, że w aktualnym brzmieniu przepis ten nie wskazuje okresu, na jaki regulamin winien być uchwalony. W ocenie Sądu, oznacza to, iż organ prowadzący szkołę ma kompetencje do ustalania okresu obowiązywania regulaminu wynagradzania nauczycieli w sposób dowolny. Fakt, iż poprzez nowelizację treści przepisu art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela, ustawodawca usunął z niego słowo "corocznie" nie oznacza wcale, że wprowadził tym samym obowiązek uchwalania regulaminu na czas nieokreślony. Taka interpretacja zmiany powyższej regulacji prawnej prowadziłaby do nałożenia na organy prowadzące szkołę obowiązku niewynikającego z przepisów ustawy. Skoro, w sytuacji, gdy ustawodawca chciał, aby regulaminy ustalane były na okresy roczne, z brzmienia tego przepisu wynikało wprost, iż organ prowadzący szkołę określa "corocznie" regulamin wynagradzania nauczycieli, to jeżeli jego intencją było, aby obecnie regulamin był uchwalany bezterminowo, powinno to również wynikać wprost z treści ustawy. Zniesienie obowiązku uchwalania corocznego regulaminu wynagradzania nauczycieli, nie oznacza automatycznie powstania innego obowiązku, polegającego na konieczności uchwalania tych regulaminów na czas nieokreślony. Okoliczność, iż Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim uchwaliła "Regulamin wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych, dla których Gmina Aleksandrów Łódzki jest organem prowadzącym" na okres roczny nie oznacza zatem, że działała wbrew ustawie Karta Nauczyciela. W ocenie Sądu, określenie przez Radę w uchwale nr XXXIV/317/09 z dnia 26 lutego 2009r. okresu jej obowiązywania na rok 2009, wynikało z upoważnienia zawartego w art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela, w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 stycznia 2009r. W świetle powyższego Sąd uznał, że Wojewoda Łódzki nie mógł stwierdzić nieważność przedmiotowej uchwały, bowiem brak jest podstaw do przyjęcia, iż Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim naruszyła w sposób istotny obowiązujące na dzień wydania uchwały konkretne przepisy prawa materialnego lub proceduralnego. Rada Miejska miała uprawnienie do terminowego określenia obowiązywania regulaminu wynagradzania, bowiem nie zakazują tego obowiązujące przepisy prawa, pozostawiając w tym zakresie organom gminy swobodę decydowania. Rozważania organu nadzoru odnoszące się do treści art. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela, pozostają zdaniem Sądu, bez znaczenia dla oceny przedmiotowej sprawy, gdyż bezspornym jest, iż uchwała Rady Miejskiej Aleksandrowa Łódzkiego nr XXXIV/317/09 podjęta została w oparciu o znowelizowany art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, a więc powołany wyżej przepis przejściowy nie miał zastosowania. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt, orzekł o uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy określono, że zaskrżony akt nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Podstawę orzeczenia w zakresie kosztów postępowania stanowił art. 200 w związku z art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ----------------------- 5 6