II OSK 993/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1985/09 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.W., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Jeleniogórskiego z dnia [...] lipca 2008 r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku usług turystyki wraz z zagospodarowaniem terenu, drogami i infrastrukturą techniczną; Etap I – budynek A w Karpaczu, na działkach nr [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), stwierdził nieważność decyzji Starosty Jeleniogórskiego z dnia [...] lipca 2008 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.C. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym decyzji Starosty Jeleniogórskiego z dnia [...] lipca 2008 r., bowiem przedmiotowa inwestycja nie oddziałuje ujemnie na działkę skarżącego, ani nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr ew. [...]. Inwestycja nie narusza § 12 ust. 1, § 13 ust. 1 oraz § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że zwrócona w kierunku działki [...], położonej przy ul. [...] (stanowiącej współwłasność skarżącego) wschodnia ściana budynku (z otworami okiennymi) oddalona jest od granicy działek nr ew. [...] (powstałej w wyniku scalenia działek nr ew. [...]i [...]) oraz [...]od 6,47 m (w najmniejszej odległości) do 7,02 m. Z opisu technicznego do projektu budowlanego wynika, że odległość spornego zamierzenia inwestycyjnego od budynku mieszkalnego znajdującego się na ul. Prusa 2 (działka nr ew. [...]) wynosi 18,50 m. Została zatem zachowana minimalna odległość 8,00 m określona w § 271 ust. 1 warunków technicznych pomiędzy sporną inwestycją a zabudowaniami znajdującymi się na działce nr ew. [...]. Ponadto, mając na względzie wysokość budynku inwestora (13 m) jego odległość od budynku mieszkalnego skarżącego (18,50 m) oraz sposób usytuowania – od strony północnej – względem budynku wnioskodawcy, nie zachodzi możliwość naruszenia § 13 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych. W skardze na powyższą decyzję skarżący A.W. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu. Wskazał, między innymi, że w zaskarżonej decyzji przyjmuje się błędną wysokość realizowanego budynku. Podniósł też, że ograniczenia w zagospodarowaniu jego nieruchomości związane z budową wynikają z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji wskazał, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, 77 k.p.a.) oraz z naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 28 ustawy – Prawo budowlane). Sąd I instancji stwierdził, że J.C. w odwołaniu powołuje się, że jest pełnomocnikiem inwestora, jednak do odwołania nie dołączono żadnego pełnomocnictwa. Pełnomocnictwem legitymował się on na etapie wniosku o pozwolenie na budowę. Sam fakt doręczenia decyzji przez organ I instancji nie czyni podmiotu ani stroną, ani tym bardziej jej pełnomocnikiem. Organ administracji publicznej powinien brać pod uwagę z urzędu rodzaj udzielonego pełnomocnictwa w każdym stadium postępowania i nie powinien dopuścić do udziału w postępowaniu osoby, której pełnomocnictwo dotyczy innej sprawy niż rozstrzygana w postępowaniu. Zachodzi więc konieczność ponownej oceny dopuszczalności odwołania przez pryzmat tego, czy pochodzi ono od pełnomocnika umocowanego właściwie w postępowaniu nieważnościowym. Sąd I instancji wyjaśnił także, że z podpisu J.C. wynika, że jest architektem. Wykonawcy robót budowlanych, czy projektanci nie mają jednak przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, także wówczas, gdy postępowanie administracyjne dotyczy obiektu budowlanego objętego umową zawartą między wykonawcą robót, czy projektantem a inwestorem tego obiektu budowlanego. Odnosząc się do zawartej w zaskarżonej decyzji oceny przymiotu strony wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę A.W. Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, iż jest zobowiązany ustalić, kto jest stroną postępowania w danej sprawie, jednak nie przeprowadził w tym zakresie właściwego postępowania. Organ ograniczył się do zbadania tylko, czy przedmiotowa inwestycja nie narusza rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W ocenie Sądu I instancji, nie można w tej sytuacji wyciągnąć wniosku, że dana nieruchomość jest położona poza obszarem oddziaływania obiektu, bowiem odległości, o których mowa w cytowanym rozporządzeniu, są tylko jednym z czynników branych pod uwagę w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, zatem i w postępowaniu o stwierdzenie jego nieważności. Uwadze organu II instancji umknęło, że wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę wskazuje na naruszenie normy prawa materialnego – prawa miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z tego wywodzi ograniczenia w zagospodarowaniu własnej nieruchomości, tym samym wskazując, że pozostaje ona w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ administracji. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię, tj.: a) art. 32 k.p.a. przez przyjęcie, że J.C. nie posiadał umocowania do działania w imieniu inwestora; b) art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący posiada interes prawny w przedmiotowej sprawie; c) art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez wadliwe określenie obszaru oddziaływania spornego zamierzenia inwestycyjnego; d) art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że sporna inwestycja narusza uzasadnione interesy osób trzecich, co spowodowało przyznanie przymiotu strony skarżącemu; e) § 12, § 13, § 57, § 60 oraz § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie wyżej wymienione normy nie stanowią jedynej podstawy do określenia obszaru oddziaływania inwestycji. Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – przez dokonanie przez Sąd I instancji samodzielnych ustaleń, do czego nie był on uprawniony, skutkujących przyznaniem przymiotu strony skarżącemu, pomimo braku wykazania w prawidłowy sposób interesu prawnego. b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez brak wyczerpującego uzasadnienia powodów, z uwagi na które Sąd uznał, że J.C. nie posiadał umocowania do reprezentowania inwestora w postępowaniu przed organem wojewódzkim oraz Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, a także brak uzasadnienia podstaw, w oparciu o które przyznał przymiot strony skarżącemu, pomimo wadliwego wykazania interesu prawnego, a tym samym naruszenie zasady państwa prawnego; c) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ p.p.s.a. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy skarga powinna zostać oddalona; d) art. 153 p.p.s.a przez niewskazanie w uzasadnieniu orzeczenia w sposób precyzyjny dalszych działań, jakie winien podjąć organ oraz pozbawienie możliwości dokonania samodzielnych ustaleń, zgodnie z wytycznymi, co do posiadania przez skarżącego przymiotu strony. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.W. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną w sprawie decyzję z dwóch powodów: po pierwsze uznał, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy składający w sprawie odwołanie w imieniu inwestora J.C. został prawidłowo ustanowiony pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym; po drugie zaś, czy A.W. jest stroną postępowania. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej WSA nie stwierdził jednak stanowczo, że J.C. nie został ustanowiony pełnomocnikiem upoważnionym do wniesienia odwołania ani tego, że A.W. jest stroną postępowania a uchylając zaskarżoną decyzję wskazał na konieczność ponownego wyjaśnienia i rozważenia tych kwestii. Stanowisko zajęte przez Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie nie może budzić uzasadnionych zastrzeżeń. J.C. jest jednym z kilku architektów projektujących sporną inwestycję. Składając w imieniu inwestora odwołanie od decyzji organu I instancji nie załączył on do tego środka procesowego pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo takie było natomiast załączone do wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Z jego treści wynika, że J.C. został umocowany do występowania w imieniu inwestora "przed przedsiębiorstwami, urzędami i instytucjami we wszystkich sprawach związanych z uzyskaniem TWP, przygotowaniem, projektowaniem i realizacją zabudowy usługowo-mieszkaniowej, zlokalizowanej w [...], dz. nr [...]i [...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie uznał, iż zakres tego pełnomocnictwa nie jest wystarczająco jasny, budzi wątpliwości i wymaga dodatkowego wyjaśnienia. Skoro bowiem wskazuje ono na umocowanie pełnomocnika do działań w imieniu inwestora we wszelkich sprawach związanych z przygotowaniem, projektowaniem i realizacją inwestycji, a nadto pełnomocnik jest architektem zatrudnionym przy tworzeniu projektu budowlanego, to niewątpliwie inwestor upoważnił go do podejmowania wszelkich działań faktycznych prowadzących w ostateczności do realizacji inwestycji. Wątpliwości budzi natomiast to, czy pełnomocnictwo obejmowało również działania prawne związane z uzyskaniem pozwolenia na budowę a następnie upoważnienie do reprezentowania inwestora w postępowaniach administracyjnych i ewentualnie sądowych, w szczególności w sprawie o stwierdzenie nieważności udzielonego już pozwolenia na budowę. Wątpliwości te może – jak trafnie wskazał Sąd I instancji – wyjaśnić odpowiednie uzupełniające postępowanie. Ponieważ treść pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym jest uzależniona od woli strony ustanawiającej to pełnomocnictwo, ustaleniu jego zakresu może służyć odpowiednie wysłuchanie strony. Dla ustalenia tego zakresu celowe też będzie dokonanie oceny przebiegu postępowania związanego z realizacją inwestycji, w tym oceny roli J.C. we wcześniejszych fazach załatwiania spraw urzędowych związanych z projektowaną budową. Dopiero pełna i całościowa ocena tej roli oraz stanowiska inwestora da podstawę do oceny, czy J.C. był też umocowany do wniesienia odwołania od decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę. Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania, że Sąd I instancji naruszył art. 32 k.p.a. "przez przyjęcie, że J.C. nie posiadał umocowania do działania w imieniu inwestora" oraz art. 1 § 1 i art. 2 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez brak uzasadnienia powodów, dla których uznał, że J.C. nie posiadał umocowania do działania jako pełnomocnik. Również stanowisko Sądu I instancji co do wyjaśnienia czy A.W. jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2008 r. nie budzi uzasadnionych zastrzeżeń. Należy podzielić pogląd tego Sądu, że w sprawie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, podobnie jak w sprawie o wydanie takiego pozwolenia na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, przymiot strony określa się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem stronami takiego postępowania są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z ustawowej definicji "obszaru oddziaływania obiektu" zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wynika, że jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ rozpoznający sprawę w postępowaniu odwoławczym stwierdził, że inwestycja stanowiąca przedmiot postępowania została zrealizowana i umiejscowiona zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i wobec tego nie ogranicza sposobu zagospodarowania sąsiedniej nieruchomości należącej do A.W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie jednak wskazał, że "odrębnymi przepisami" w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego mogą być też ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego. Mimo iż A.W. powoływał się na ograniczenia wynikające z takiego planu uchwalonego dla miasta Karpacza organu nie wyjaśniły, czy z ustaleń tego planu nie wynikają związane z realizowanym obiektem budowlanym ograniczenia w sposobie zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, w tym nieruchomości należącej do A.W.. Dopiero stwierdzenie, że brak jest takich ograniczeń pozwoli na stwierdzenie, że działka A. W. nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornego obiektu, skutkiem czego będzie odmowa uznania skarżącego za stronę postępowania. Wobec niewyjaśnienia tej kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny miał podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd ten nie naruszył też przepisów art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – nie stwierdził stanowczo, że A. W. posiada interes prawny w przedmiotowej sprawie oraz dokonał niewadliwej wykładni wskazanych przepisów. Nie zostały też naruszone wymienione w skardze kasacyjnej przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż WSA przepisów tych nie stosował ani nie oceniał ich zastosowania w postępowaniu administracyjnym. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikają też wskazania co do dalszego postępowania a uzasadnienie to odpowiada wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie wskazała też na czym polega zarzucana nią obraza art. 153 p.p.s.a. W tej sytuacji skarga ta, jako nieposiadająca uzasadnionych zarzutów, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.