VII SA/Wa 1985/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] marca 2009r., Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm., zwana dalej Prawem budowlanym), po rozpatrzeniu wniosku A. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008r., Nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę budynku usług turystyki wraz z zagospodarowaniem terenu, drogami i infrastrukturą techniczną; Etap I -budynek A w [...], na działkach nr [...], [...], [...], [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008r. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. C. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że A. W. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008r., Nr [...], gdyż przedmiotowa inwestycja nie oddziałuje ujemnie na działkę skarżącego, ani nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr ew. [...] iIwestycja nie narusza § 12 ust. 1, § 13 ust, 1 oraz § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że, zwrócona w kierunku działki [...], położonej przy ul. [...] (stanowiącej współwłasność A. W.) wschodnia ściana budynku (z otworami okiennymi) oddalona jest od granicy działek nr ew. [...] (powstałej w wyniku scalenia działek nr ew. [...] i [...]) oraz [...] od 6,47m (w najmniejszej odległości) do 7,02m. Z opisu technicznego do projektu budowlanego wynika, iż odległość spornego zamierzenia inwestycyjnego od budynku mieszkalnego znajdującego się na ul. [...] (działka nr ew. [...]) wynosi 18.50m. Zatem została zachowana minimalna odległość 8,00m określona w § 271 ust. 1 warunków technicznych pomiędzy sporną inwestycją, a zabudowaniami znajdującymi się na działce nr ew. [...]. Ponadto, mając na względzie wysokość budynku inwestora (13.00m) jego odległość od budynku mieszkalnego A. W. (18,50m), oraz sposób usytuowania - od strony północnej - względem budynku wnioskodawcy, nie zachodzi możliwość naruszenia § 13 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych. W konkluzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skoro A. W. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008r., to należało, zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylić rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego i umorzyć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji, gdyż zostało wszczęte na wniosek podmiotu nie będącego stroną. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009r., złożył A. W. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. i art. 28 ustawy Prawo budowlane przez uznanie, że skarżący nie jest stroną niniejszego postępowania administracyjnego. Wskazał, że organ administracji powinien odnieść się do funkcji, konstrukcji formy czy innych cech obiektu i zbadać, czy przepisy odrębne wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu znajdującego się w jego otoczeniu. Stwierdził, że zaskarżona decyzja odwołuje się do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jednak tylko w kwestii wysokości budynku i odległości od działki skarżącego, dokonując przy tym ustaleń niezgodnych ze stanem faktycznym. Wskazał, że w zaskarżonej decyzji przyjmuje się, iż wysokość budynku realizowanego na sąsiedniej działce wynosi 13,00 m, a w rzeczywistości wynosi ona, co wynika z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009r, ponad 16,00 m. Podniósł, że zaskarżona decyzja ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności pozwolenia na budowę przez pryzmat ww. rozporządzenia, podczas gdy ograniczenia dla jego nieruchomości związane z przedmiotową budową wynikają także z innych przepisów prawa., a w szczególności z naruszenia przepisów prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego [...]. Zgodnie z planem na działkach objętych inwestycją nie przewidziano zabudowy wielorodzinnej, a taką w świetle ustaleń organu pierwszej instancji stanowi niniejsza inwestycja. Ponadto wysokość projektowanego budynku także nie odpowiada ustaleniom planu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Rzeczą tutejszego Sądu, było, zatem dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego oraz trafności ich wykładni. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy(art. 7, 77 k.p.a.) oraz z naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 28 ustawy Prawo budowlane). Niniejsze postępowanie, toczyło się w nadzwyczajnym trybie postępowania, nieważnościowego, którego przedmiotem była kontrola w tym trybie decyzji pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja zapadła na skutek rozpoznania odwołania J. C. Jak wskazuje przepis art.127. § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy stronie. Zatem pierwszorzędnym obowiązkiem organu odwoławczego jest ustalenie, od kogo pochodzi odwołanie oraz, czy składający odwołanie ma przymiot strony, w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a. w związku. art. 28 ustawy Prawo budowlane. W myśl przepisu art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. J. C. w odwołaniu powołuje się, że jest pełnomocnikiem inwestora, do odwołania nie dołączono żadnego pełnomocnictwa. Pełnomocnictwem legitymował się na etapie wniosku o pozwolenie na budowę. Sam fakt doręczenia decyzji przez organ pierwszej instancji nie czyni podmiotu ani strona ani tym bardziej jej pełnomocnikiem. Organ administracji publicznej powinien brać pod uwagę z urzędu rodzaj udzielonego pełnomocnictwa w każdym stadium postępowania i nie powinien dopuścić do udziału w postępowaniu osoby, której pełnomocnictwo dotyczy innej sprawy niż rozstrzygana w postępowaniu. Ani art. 32 k.p.a., ani dalsze przepisy nie wprowadzają znanego procedurze sądowej rozróżnienia pełnomocnictwa ogólnego od szczególnego. W przypadku podjęcia czynności w postępowaniu przez pełnomocnika bez doręczenia organowi pełnomocnictwa do działania w postępowaniu odwoławczym, na organie spoczywa obowiązek wezwania strony do usunięcia braku formalnego czynności z pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygnaturze akt I SA/Po 257/97 LEX nr 58121). Z podpisu J. C. wynika, że jest architektem. Wykonawcy robót budowlanych, czy projektanci nie mają jednak przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, w którym stosowane są materialnoprawne przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane także wówczas, gdy postępowanie administracyjne dotyczy obiektu budowlanego objętego umową zawartą między wykonawcą robót, czy projektantem a inwestorem tego obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygnaturze akt I OSK 581/07 LEX nr 500899). Mając na uwadze powyższe rozważania organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokona oceny dopuszczalności przedmiotowego odwołania przez pryzmat tego, czy pochodzi ono od pełnomocnika umocowanego właściwie w postępowaniu nieważnościowym. Odnosząc się do zawartej w zaskarżonej decyzji oceny przymiotu strony wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę wskazać należy, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Dla oceny dopuszczalności wniosku o stwierdzenie nieważności niezbędne jest, zatem zbadanie przez organ tego, czy wniosek pochodzi od strony. W tym przypadku nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa, zgodnie, z którą datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia tego żądania organowi administracji publicznej. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przyjął, że jest zobowiązany ustalić, kto jest stroną postępowania w danej sprawie, a więc ocenić, czy wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od strony. Było to jednak tylko prawidłowe założenie, bowiem organ w tym zakresie nie przeprowadził właściwego postępowania, które dałoby podstawę do prawidłowego ustalenia i oceny przymiotu strony skarżącego. Jak wskazał Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007r. sygn. akt II OSK 598/06, a który to pogląd podziela Sad rozstrzygający skargę - sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone w nadzwyczajnym trybie, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno, zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybie nadzwyczajnym krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania w sprawie o pozwolenie budowlane jest ten, kto jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości pozostającą w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazać należy, że celem przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest wprawdzie ograniczenie kręgu osób uznawanych za strony, lecz nie wyłączył on, co do zasady z kręgu stron postępowania właścicieli bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji nieruchomości. Nieruchomości te na ogół, bowiem znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Przez "obszar oddziaływania obiektu", o którym w ww. przepisach należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Takimi przepisami są przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane, ale co w okolicznościach niniejszej sprawy ma kluczowe znaczenie takimi przepisami są także przepisy prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie organ ograniczył się w analizie przymiotu strony wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę do zbadania tylko, czy przedmiotowa inwestycja nie narusza rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Stwierdził, że zachowane zostały przewidziane tymi przepisami stosowne odległości i na tej podstawie uznał, brak przymiotu strony skarżącego się, jako właściciela nieruchomości bezpośrednio graniczącej z nieruchomością objętą przedmiotową inwestycją. Taka argumentacja organu jest błędna. Nie można a priori wyciągnąć wniosku, że dana nieruchomość jest położony poza obszarem oddziaływania obiektu, bowiem odległości, o których mowa w ww. przepisie są tylko jednym z czynników branych pod uwagę w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, zatem i w postępowaniu o stwierdzenie jego nieważności. W niniejszej sprawie uwadze organu drugiej instancji umknęło, że wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę wskazuje na naruszenie normy prawa materialnego, prawa miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z tego wywodzi ograniczenia w zagospodarowaniu własnej nieruchomości, tym samym wskazując, że pozostaje ona w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją pozwolenia na budowę. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze powyższą argumentację Sądu w zakresie formalnej dopuszczalności odwołania, a przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy stanowisko Sądu, co do przymiotu strony wnoszącego wniosek o stwierdzenie nieważności postępowania. Mając na uwadze powyższą argumentacje Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 145. § 1pkt 1 lit a i lit b. art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.).