II SA/Bk 699/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi A. N. na czynność Prezydenta Miasta O. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności i stwierdza, że skarżącej A. N. przysługuje uprawnienie do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 425,00 (słownie: czterystu dwudziestu pięciu) złotych; 2. zasądza od Prezydenta Miasta O. na rzecz skarżącej A. N. kwotę 100,00 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- II SA/Bk 699/09 UZASADNIENIE W dniu 12 lutego 2009 r. A. N. zwróciła się do Prezydenta Miasta O. o zwrot kwoty 425 zł jako części uiszczonej przez nią w dniu 24 czerwca 2004 r. opłaty za wydanie karty pojazdu. Podała, że tytułem opłaty wpłaciła 500 zł, jednak ta kwota była zawyżona, bowiem nie odzwierciedlała rzeczywistych kosztów wydania karty. W uzasadnieniu wniosku powołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r. w sprawie U 6/04, w którym stwierdzono, iż § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustalono utratę mocy obowiązującej tego przepisu na dzień 01 maja 2006 r. Wnioskodawczyni powołała również uchwałę 7 sędziów NSA z 04 lutego 2008 r., I OPS 3/07, w której wyrażono pogląd, iż sprawa żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu ma charakter administracyjny i jest załatwiana przez organ w drodze czynności materialno – technicznej zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Wskazała także na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, w tym sprawę C-134 Piotr Kawala v. Gmina Miasto Jaworzno, w którym ETS uznał niezgodność z prawem europejskim regulacji prawnych nakładających opłaty za karty pojazdu na samochody używane sprowadzone z państwa członkowskiego - w związku pierwszą rejestracją w Polsce. W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta O. pismem z [...] marca 2009 r. nr [...] odmówił zwrotu opłaty wskazując, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego wszedł w życie 01 maja 2006 r., a zatem w dacie uiszczenia opłaty w wysokości 500 zł (24 czerwca 2004 r.) – jej wysokość była zgodna z obowiązującym wówczas przepisem § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r. Stąd, zdaniem organu, brak jest podstaw do zwrotu kwoty 425 zł tytułem części opłaty za wydanie karty pojazdu. W dniu 07 kwietnia 2009 r. A. N. wniosła do Prezydenta Miasta O. pismo zatytułowane "Wezwanie o zmianę stanowiska", w którym zażądała zwrotu zawyżonej kwoty opłaty wraz z odsetkami od dnia 25 czerwca 2004 r. do dnia zwrotu. Podtrzymała podaną we wniosku wszczynającym postępowanie argumentację wskazując dodatkowo na orzecznictwo WSA w Olsztynie, m.in. wyroki w sprawach II SA/Ol 340/08 oraz II SA/Ol 769/08, w których uchylono decyzje organu administracyjnego odmawiające zwrotu części zawyżonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu. W dniu [...] kwietnia 2009 r. organ podtrzymał własne stanowisko. Skargę na powyższą czynność odmowną wniosła do sądu administracyjnego A. N. domagając się zobowiązania organu do dokonania zwrotu opłaty z odsetkami. W obszernej skardze powtórzyła rozbudowaną argumentację zawartą we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując, że powołane przez skarżącą wyroki WSA w Olsztynie nie zawierają uzasadnienia, stąd nie jest możliwe przeprowadzenie z nimi polemiki. Ponadto wskazał, że utrata z dniem 01 maja 2006 r. mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu nastąpiła na skutek odroczenia mocy obowiązującej wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność tego przepisu. Ta okoliczność, zdaniem organu, przemawia za koniecznością stosowania przepisu w brzmieniu sprzed utraty mocy obowiązującej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżona czynność była niezgodna z prawem. Przedmiotem sprawy jest kwestia odmowy zwrotu skarżącej kwoty 425 zł tytułem części opłaty za kartę pojazdu uiszczonej przez nią 24 czerwca 2004 r. w wysokości 500 zł. W sprawie o tak zakreślonym przedmiocie dopuszczalna jest zarówno droga sądowa przed sądem powszechnym, jak i przed sądem administracyjnym. Kwestię dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej przesądził w sposób wiążący NSA uchwałą 7 sędziów z 04 lutego 2008 r. w sprawie sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008/2/21), w której wyrażono pogląd, iż skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu – jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Z kolei o dopuszczalności dochodzenia przedmiotowych roszczeń przed sądem powszechnym przesądził SN uchwałą z 16 maja 2007 r., III CZP 35/07 (OSNC 2008/7-8/72). Strona może zatem skierować żądanie albo na drogę procesu cywilnego, albo na drogę administracyjną, bowiem, jak ocenił NSA, stwierdzenie w postępowaniu administracyjnym, że administracyjny obowiązek organu wobec strony istnieje lub nie istnieje w określonym zakresie, nie wyklucza dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym realizacji tego obowiązku (w powyższym zakresie), jeżeli organ nie wykona świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę. Wybór sposobu dochodzenia zwrotu opłaty zależy zatem od strony, która w sprawie niniejszej zdecydowała się na drogę administracyjną. Przesądzenie przez NSA w uchwale z 04 lutego 2008 r., że czynność w przedmiocie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu ma charakter czynności materialno – technicznej dotyczącej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa oznacza, że strona zamierzająca poddać taką czynność kontroli sądu powinna wyczerpać, przed wniesieniem skargi, drogę postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej skarżąca dopełniła tego formalnego wymogu, bowiem pismem z 06 kwietnia 2009 r. (które wpłynęło do organu 07 kwietnia 2009 r.) wezwała Prezydenta Miasta O. do usunięcia naruszenia prawa, którego dopuścił się odmawiając jej w dniu [...] marca 2009 r. zwrotu części opłaty. Pismo to, zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. wpłynęło do organu w terminie 14 dni od dnia podjęcia przedmiotowej czynności, a następnie skarżąca w terminie 30 dni od dnia uzyskania odpowiedzi na wezwanie – art. 53 § 2 p.p.s.a. (co nastąpiło 04 maja 2009 r.) – złożyła skargę w dniu 02 czerwca 2009 r. Rozstrzygnięcie sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy dopuszczalny jest zwrot kwoty 425 zł tytułem części uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu w sytuacji, gdy w dacie ponoszenia zawyżonych, zdaniem skarżącej, kosztów wynikały one z obowiązującego aktu prawnego (rozporządzenia), następnie uznanego za niekonstytucyjny i w sytuacji, gdy w chwili żądania zwrotu niekonstytucyjne przepisy już nie obowiązywały. Skarżąca uiściła sporną opłatę w wysokości 500 zł w dniu 24 czerwca 2004 r. na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.). Wyrokiem z 17 stycznia 2006 r., U 6/04 (OTK-A 2006/1/3) Trybunał stwierdził niekonstytucyjność tego przepisu – niezgodność z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) i art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, odraczając utratę jego mocy obowiązującej do dnia 01 maja 2006 r. Wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z powołanymi przepisami ustawy polega na zawyżeniu wysokości opłaty, co wykracza poza granice delegacji ustawowej. W art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym stwierdzono bowiem, że wysokość opłaty za kartę pojazdu powinna odpowiadać wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, powinna być ekwiwalentna w stosunku do usługi administracyjnej. Ustalenie opłaty za wydanie karty pojazdu na kwotę 500 zł, podczas gdy w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu ustalona była ona na wysokość 75 zł, nie pozostaje, jak stwierdził Trybunał, w związku z kosztami usługi, co jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji RP. Opłata w części podwyższonej jest już daniną publiczną, a taka może być wprowadzona tylko na podstawie ustawy. W związku z tym wyrokiem Minister Transportu i Budownictwa w dniu 28 marca 2006 r. wydał nowe rozporządzenie (Dz. U. Nr 59, poz. 421), w którym określił wysokość opłaty za kartę pojazdu w kwocie 75 zł. Wskazane rozporządzenie weszło w życie z dniem 15 kwietnia 2006 r. (przed datą ustaloną przez Trybunał jako data utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu) i z tym dniem utraciło moc poprzednie rozporządzenie z 28 lipca 2003 r. Mając powyższe na uwadze skład orzekający ocenił czynność Prezydenta Miasta O., którą odmówiono skarżącej zwrotu części opłaty, za niezgodną z prawem. Rację ma organ, że w dacie pobierania opłat obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. Wskazać jednak trzeba, że przedmiotowy argument w postępowaniu przed sądem nie ma znaczenia. Zgodnie bowiem z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie są niezawiśli i podlegają wyłącznie Konstytucji oraz ustawom. Z kolei przepis art. 8 ust. 2 Konstytucji stanowi, że jej przepisy można stosować bezpośrednio. Niezawisłość sędziowska uprawnia zatem sędziów do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu rozporządzenia (aktu podstawowego), który jest niezgodny z Konstytucją lub ustawą (vide wyrok NSA z 09 grudnia 2009 r., I OSK 773/09 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 18 lutego 2009 r., II SA/Rz 649/08, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej stwierdzić trzeba, że niezależnie od tego, iż sporne rozporządzenie utraciło moc dopiero z dniem 15 kwietnia 2006 r. – sąd, kontrolując legalność odmowy zwrotu części opłaty jako zawyżonej, uprawniony jest do oceny przepisów rozporządzenia na datę dokonania czynności, która jest powodem żądania zwrotu. Korzystając z tej możliwości skład orzekający stwierdził, że późniejsze przesądzenie przez Trybunał Konstytucyjny kwestii niezgodności § 1 ust. 2 rozporządzenia z Konstytucją i ustawą Prawo o ruchu drogowym uprawnia do oceny, iż powołany przepis (z powodów powołanych przez Trybunał Konstytucyjny oraz obszernie powołanych w pismach procesowych skarżącej), nie był zgodny z w/w ustawą i Konstytucją również w dacie jego obowiązywania. Kwota 500 zł opłaty nie pozostawała bowiem w związku z kosztami świadczonej czynności administracyjnej (wydanie karty pojazdu), a przez to nabierała cech daniny publicznej. Było to sprzeczne z art. 217 Konstytucji, który zastrzega prawo ustanawiania przedmiotowych danin dla materii ustawowej. Zgodnie z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym Minister Infrastruktury był upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokość opłat za kartę pojazdu mając na uwadze znaczenie tych kart dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart. Tymczasem wydając sporny przepis określający wysokość przedmiotowej opłaty na kwotę 500 zł Minister Infrastruktury przekroczył upoważnienie ustawowe i wkroczył w sferę działania prawodawcy, co nie mogło się ostać. Obliguje to skład orzekający w sprawie niniejszej, której przedmiotem jest odmowa zwrotu części opłaty za kartę pojazdu uiszczonej w dacie jego obowiązywania, do niezastosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r., a przez to do oceny, że pobrana w dniu 24 czerwca 2006 r. opłata w części ponad faktyczne koszty wydania karty, była niezgodna z prawem. Niezależnie od powyższego podnieść trzeba, że w dacie podejmowania czynności w sprawie zwrotu części opłaty wskazany akt podustawowy już nie obowiązywał, bowiem został zastąpiony nowym rozporządzeniem ustalającym wysokość tej opłaty na kwotę 75 zł. Organ miał zatem, rozpoznając sprawę o zwrot opłaty, która jest sprawą nową w stosunku do sprawy jej uiszczenia, zastosować przepisy obowiązujące w dacie podejmowania czynności. Jeżeli zatem opłata za wydanie karty pojazdu w rozporządzeniu z 28 lipca 2003 r. była zawyżona w stosunku do wysokości związanych z jej drukiem i dystrybucją, to skarżącej należy się zwrot różnicy kwoty faktycznie uiszczonej i kwoty opłaty obowiązującej obecnie, uwzględniającej rzeczywiste koszty wydania karty. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 146 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł jak w sentencji. Stwierdzenie bezskuteczności czynności odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu z jednoczesnym stwierdzeniem uprawnienia skarżącej do zwrotu przedmiotowej opłaty wywołuje skutek w postaci powstania po stronie organu obowiązku dokonania zwrotu spornej kwoty. Z uwagi na to, że charakter zaskarżonej czynności przesądza, że nie nadaje się ona do wykonania, sąd odstąpił od orzeczenia w przedmiocie jej wykonalności na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów sądowych orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.