II GSK 457/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie Magdalena Bosakirska NSA Janusz Nowacki (spr.) Protokolant Grzegorz Heleniak po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 26 stycznia 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 599/09 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W.; 2. zasądza od H. M. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 stycznia 2010 roku, sygn. akt III SA/Wr 599/09 po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [..] lipca 2009 roku, nr [..] w przedmiocie odmowie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [..] maja 2009 roku, nr [..]. Sąd oparł rozstrzygnięcie na następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 10 grudnia 2008 roku W. M. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego [..] we W. z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w przypadku przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych lub ich części położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania dla działek rolnych oznaczonych nr ewidencyjnymi [..] (woj. [..], powiat [..] gmina [..], obręb [..]), [..] (woj. [..], powiat [..], gmina [..], obręb [..]), które uprzednio zgłosił w swoim wniosku z dnia [..] maja 2008 roku o przyznanie wymienionej pomocy M. B. Do wniosku została załączona umowa dzierżawy zawarta w dniu [..] września 2008 roku pomiędzy M. B. a W. M., dotycząca działek o nr [..] o łącznej powierzchni [..] ha do dnia [..] marca 2012 roku, w celu prowadzenia na nich działalności rolniczej. Decyzją z dnia [..] lipca 2009 roku, Nr [..] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071, z późn. zm.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 oraz nr 227, poz. 1505) , art. 20 ust. 2 pkt. 1, art. 21 ust. 4 pkt. 1-2 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz.427 ze zm., zwanej dalej w skrócie ustawą), § 3 ust. 4, § 6 ust. 1-6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U Nr 68, poz.448 ze zm.) w związku z § 15 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz.329), Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [..] maja 2009 roku, nr [..] w sprawie odmowy przyznania Witoldowi Morozowi pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem z dnia 11 kwietnia 2007 roku, płatności ONW przyznaje się rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 roku ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) 1454/2001, (WE) 1868/94, (WE) 1251/1999, (WE) 1254/1999, (WE) 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3 t. 40, str. 269, ze zm.) : 1) który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) 1257/1999 z dnia 17 maja 1999r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. ||| Urz. WE L 160, z 26.06.1999, str. 80, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3. t. 25, str. 391); 2) jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez tego rolnika działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia wymienionego we wprowadzeniu do wyliczenia, zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normami), określonymi w przepisach o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, wynosi co najmniej 1 ha; 3) do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, wynoszącej nie więcej niż 300 ha; 4) jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym". Na podstawie § 3 ust. 4 rozporządzenia powierzchnia części działki rolnej deklarowana we wniosku, o którym mowa w § 5 ust. 1, nie może być mniejsza niż 0,1 ha. Natomiast § 4 stanowi, iż kwotę płatności ONW oblicza się, biorąc pod uwagę działki rolne lub ich części położone na obszarach ONW, dla których obowiązują stawki podstawowe – w kolejności od najwyższej do najniższej. W dalszej części uzasadnienia prawnego organ wyjaśnił podstawy prawne przyznania płatności ONW, wskazując, że według § 6 ust. 1 – 6 rozporządzenia, jeżeli nastąpi przeniesienie posiadania wszystkich położonych na obszarach ONW działek rolnych lub ich części zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW na rzecz innego podmiotu, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność ONW przysługuje temu podmiotowi: 1) jeżeli przeniesienie posiadania miało miejsce nie później niż do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności ONW; 2) na wniosek tego podmiotu złożony do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności ONW. (ust. 1). Podmiot przejmujący posiadanie we wniosku, o którym mowa w ust. 1 pkt. 2, podaje numer identyfikacyjny albo dołącza do tego wniosku kopię wniosku o przyznanie takiego numeru (ust. 2). Do wniosku, o którym mowa w ust. 1 pkt. 2, podmiot przejmujący posiadanie dołącza: 1) oświadczenie, na formularzu udostępnionym przez Agencję, w którym zobowiązuje się do: a) kontynuowania działalności rolniczej zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normami) do końca okresu objętego zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 pkt 1, złożonym przez poprzedniego posiadacza działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, b) zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności ONW, uzyskanej przez poprzedniego posiadacza działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, jaką posiadacz ten byłby obowiązany zwrócić, jeżeli zaniechałby prowadzenia działalności rolniczej na tych obszarach - w przypadku zaniechania jej w okresie objętym zobowiązaniem, o którym mowa w lit. a; 2) umowę sprzedaży, dzierżawy lub inną umowę, w wyniku której nastąpiło przeniesienie posiadania działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW zadeklarowanych we wniosku, lub kopię takiej umowy potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo upoważnionego pracownika Agencji (ust. 3). Podmiot przejmujący posiadanie składa wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek przez przekazującego posiadanie (ust. 4). W przypadku, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniu w sprawie przyznania płatności ONW przejmujący posiadanie wstępuje na miejsce przekazującego posiadanie (ust. 5). Za dzień przeniesienia posiadania działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW zadeklarowanych we wniosku na rzecz innego podmiotu uznaje się dzień określony w umowie sprzedaży, dzierżawy lub innej umowie, w wyniku której nastąpiło przeniesienie posiadania. Jeżeli w umowie nie został określony termin przeniesienia posiadania działek rolnych lub ich części zadeklarowanych we wniosku, za dzień przeniesienia posiadania tych działek lub ich części przyjmuje się dzień zawarcia umowy (ust. 6). Odwołując się do istoty sporu Dyrektor [..] we W. argumentował, że ustawodawca posługując się, w § 6 ust. 1 rozporządzenia, określeniem części działek rolnych miał na myśli przypadki, gdy obszar ONW obejmuje jedynie część poszczególnych działek rolnych, co wynika z cytowanego wyżej § 3 ust. 4 i § 4 rozporządzenia. Ustawodawca przewidział zatem sytuację gdy tylko część działki rolnej uprawniona jest do płatności ONW, bowiem ustalony obszar strefy ONW nie obejmuje całego areału zgłoszonego przez rolnika jako jedna działka rolna w rozumieniu przepisów określonych w art. 2 pkt. 1a rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 z późn. zm.). W tym rozumieniu ustawodawca użył także sformułowania dotyczącego części działek w § 6 ust. 1 rozporządzenia, który jak i jego dalsze ustępy, zawiera regulacje dotyczące warunków i zasad na jakich o płatność ONW może ubiegać się przejmujący posiadanie wszystkich działek rolnych w całości, jak i wszystkich działek rolnych tylko w części położonych na terenach ONW, zgłoszonych uprzednio do tej pomocy przez przekazującego gospodarstwo. A zatem jeżeli nastąpi przeniesienie posiadania wszystkich położonych na obszarach ONW działek rolnych lub ich części zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW na rzecz innego podmiotu, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność ONW przysługuje temu podmiotowi, należy rozumieć w ten sposób, że transfer musi dotyczyć wszystkich działek zgłoszonych uprzednio przez przekazującego posiadanie, tak tych które w całości położone są na obszarach ONW, jak i tych które tylko w części położone są w takiej strefie. Działki, które rolnik zgłasza do pomocy ONW nie muszą stanowić całego gospodarstwa należącego do niego. Gospodarstwo producenta rolnego nie musi być położone w całości na obszarach wymienionych w załączniku do omawianego rozporządzenia. Do sytuacji takiej odnoszą się powołane przepisy jak i regulacja, którą przywołał skarżący, a w szczególności § 1 pkt. 4 rozporządzenia, który brzmi: rozporządzenie określa szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", zwanej dalej "płatnością ONW", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (zwanym dalej "Programem"), a także przestrzenny zasięg wdrażania tego działania, w tym przypadki, w których następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa rolnego lub jego części, albo przejmującemu posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może być przyznana płatność ONW, oraz warunki i tryb przyznania tej płatności. A zatem ustawodawca konstruując ten przepis miał na myśli sytuację gdy rolnik przekazuje posiadanie tylko części swoich gruntów jednakże ta część gospodarstwa musi obejmować wszystkie uprzednio zgłoszone przez niego działki rolne do przyznania płatności ONW. Zdaniem organu, skoro M. B. nie przekazał wszystkich działek rolnych stanowiących część jego gospodarstwa, zgłoszonych i uprawnionych do płatności ONW, to skarżący nie spełnił podstawowego warunku określonego w § 6 ust. 1 rozporządzenia do uzyskania tych płatności jako przejmujący. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe rozstrzygnięcie złożył W. M., w której zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. § 6 ust. 1 rozporządzenia, poprzez błędną interpretację przedmiotowego przepisu i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 25 i 26 ustawy, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Podniósł, iż spór w niniejszej sprawie sprowadza się do interpretacji § 6 ust. 1 rozporządzenia, w świetle którego nie ulega wątpliwości, iż zarówno słowo "wszystkich" jak i fraza "ich części" użyte w przedmiotowym przepisie odnoszą się do "działek rolnych położonych na obszarach ONW". Wskazują na to bowiem reguły języka polskiego. Oba określenia definiują bowiem działki rolne, o których mowa w przepisie, a więc działki położone na obszarach ONW, zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności. Użycie natomiast spójnika "lub" w § 6, wskazuje na alternatywę uregulowaną w pierwszej części przepisu. Przy zastosowaniu powyższych reguł językowych, przedmiotowy przepis należy odczytać w ten sposób, iż płatność ONW przysługuje podmiotowi (kolejnemu posiadaczowi), w dwóch alternatywnych sytuacjach: 1) jeżeli nastąpi przeniesienie posiadania wszystkich położonych na obszarach ONW działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW lub 2) jeżeli nastąpi przeniesienie posiadania części działek rolnych położonych na obszarach ONW zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW. W ocenie skarżącego niedopuszczalne jest dokonywanie interpretacji przepisów w sposób zawężający jedynie na tej podstawie, iż w innych przepisach tego samego rozporządzenia te same słowa "ich części", zostały użyte w innym kontekście. Istotne jest bowiem brzmienie i interpretacja przepisu stanowiącego podstawę prawną określonego prawa. Zdaniem strony skarżącej cel i zakres rozporządzenia został jednoznacznie określony w § 1 rozporządzenia, a jest nim między innymi uregulowanie przypadków, w których przejmującemu w posiadanie "części" gospodarstwa rolnego może być przyznana płatność ONW. Jeżeli by uznać, iż rozporządzenie nie daje możliwości przyznania płatności ONW przedsiębiorcy, który przejął w posiadanie jedynie część działek zadeklarowanych we wniosku ONW przez swojego poprzednika, cel rozporządzenia określony w § 1 nie zostałby zrealizowany. Skarżący wywiódł ponadto, iż przepisy rozporządzenia, jako aktu niższego rzędu zawsze muszą być zgodne z aktem wyższego rzędu, a więc ustawą, na podstawie której przepisy te są wydawane. W niniejszej sprawie, delegacja ustawowa do wydania przepisów rozporządzenia zawarta jest w art. 29 ust. 1 pkt. 1 ustawy. Skarżący podkreślił, że spełnił wszystkie przesłanki przyznania płatności na wniosek kolejnego posiadacza, który objął część gospodarstwa rolnego swojego poprzednika, o których mowa w art. 25 ust. 2, w zw. z art. 26 ustawy. Zdaniem skarżącego w świetle obowiązujących przepisów prawa w pełni dopuszczalne jest przekazywanie na podstawie stosunków prawnych (np. umowy dzierżawy) części działek rolnych, w tym również działek rolnych zadeklarowanych do płatności ONW. Przejmujący, w związku z takim przekazaniem, zobowiązuje się do kontynuacji działalności rolniczej na przejętych obszarach oraz do zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności ONW, uzyskanej przez poprzedniego posiadacza przejętych działek rolnych położonych na obszarach ONW, jaką posiadacz ten byłby obowiązany zwrócić, jeżeli zaniechałby prowadzenia działalności rolniczej na tych obszarach. Przejmujący przejmuje zatem w pełni zobowiązanie za poprzedniego posiadacza i ponosi pełną odpowiedzialność wobec Agencji za realizację tego zobowiązania, również w części dotyczącej płatności otrzymanych przez poprzednika. Brak jest zatem celowościowych podstaw do pozbawienia przejmującego korzyści, która z samego założenia (płatność ONW) ma zrekompensować przejmującemu trudności związane z prowadzeniem działalności na niekorzystnych obszarach. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględniając skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) –zwanej dalej w skrócie; p.p.s.a., podkreślił, ż zagadnieniem spornym w niniejszej sprawie jest wykładnia przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 roku, który stanowi, że jeżeli nastąpi przeniesienie posiadania wszystkich położonych na obszarach ONW działek rolnych lub ich części zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW na rzecz innego podmiotu, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność ONW przysługuje temu podmiotowi: 1) jeżeli przeniesienie posiadania miało miejsce nie później niż do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności ONW; 2) na wniosek tego podmiotu złożony do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności ONW." W ocenie Sądu, interpretacji spornego przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 roku należy dokonać przede wszystkim w ramach reguł wykładni systemowej, przy czym nie tylko na tle systematyki wewnętrznej tego aktu, ale także w ramach norm ustawowych oraz prawa unijnego. Ustawa z dnia 7 marca 2007 roku w art. 25 ust. 1 określa, że w sprawach dotyczących przyznania pomocy w razie śmierci wnioskodawcy, rozwiązania osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, przekształcenia wnioskodawcy lub innego zdarzenia prawnego, w wyniku których zaistnieje następstwo prawne, albo w razie zbycia całości lub części gospodarstwa rolnego, całości lub części przedsiębiorstwa wnioskodawcy w toku postępowania, następca prawny wnioskodawcy albo nabywca gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części może, na swój wniosek, wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy, jeżeli nie sprzeciwia się to przepisom, o których mowa w art. 1 pkt. 1, oraz istocie i celowi działania, w ramach którego ma być przyznana pomoc. Dalej w ust. 2 stanowi się, że w razie śmierci beneficjenta, rozwiązania osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, przekształcenia beneficjenta lub innego zdarzenia prawnego, w wyniku których zaistnieje następstwo prawne, albo w razie zbycia całości lub części gospodarstwa rolnego, całości lub części przedsiębiorstwa beneficjenta, po przyznaniu pomocy, następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części pomoc może być przyznana, na jego wniosek, jeżeli: 1) spełnia on warunki przyznania pomocy; 2) nie sprzeciwia się to przepisom, o których mowa w art. 1 pkt. 1, oraz istocie i celowi działania, w ramach którego przyznano pomoc; 3) zostaną przez niego przejęte zobowiązania związane z przyznaną pomocą; 4) środki finansowe z tytułu pomocy nie zostały w całości wypłacone. Stosownie zaś do brzmienia art. 26 ustawy - jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, przepisy art. 25 stosuje się odpowiednio w razie przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części. W prawie unijnym trzeba natomiast wskazać na regulacje - dotyczące także omawianych płatności rolnych - zamieszczone w Rozporządzeniu Komisji (WE) NR 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. (Dz.U.UE.L.06.368.15) - ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W sekcji 2 zatytułowanej " Przepisy wspólne mające zastosowanie dla wielu środków" - w artykule 44 ust. 1 postanowiono, że w przypadku, gdy podczas trwania zobowiązania podjętego jako warunek przyznania wsparcia beneficjent przekaże całość lub część swojego gospodarstwa innej osobie, ta ostatnia może przejąć zobowiązanie na pozostały okres. Z przytoczonych unormowań prawa unijnego, jak i krajowego rangi ustawowej, Sąd I instancji wywiódł, że przedmiotem przeniesienia posiadania może być nie tylko całość, ale i część gospodarstwa rolnego, a co za tym idzie – przeniesienie posiadania może dotyczyć także części działek rolnych wchodzących w skład danego gospodarstwa rolnego, a nie wyłącznie całego gospodarstwa (wszystkich jego działek), czego wyrazem jest przedmiotowy zakres delegacji zawartej w przepisie art. 29 ust 1 powołanej ustawy, w którym także jest mowa o części gospodarstwa rolnego a nie jedynie jego całości. Udzielając upoważnienia dla ministra właściwego do spraw rozwoju wsi do wydania rozporządzenia, ustawodawca umocował ten organ (w ust.1 pkt. 1, lit. e) między innymi do określenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania wypłaty w ramach poszczególnych działań objętych programem, w szczególności do określenia działań i przypadków, w których następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części albo przejmującemu posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może być przyznana pomoc oraz warunki i tryb przyznania tej pomocy. Przepisy rozporządzenia nie mogą być interpretowane w sprzeczności z unormowaniami aktu wyższego rzędu, w szczególności nie zachodzą podstawy do przyjęcia by zakres zdarzeń uprawniających do udzielenia pomocy, czyli przydających prawa stronom, był węższy niż przewidziany ustawą. Oczywiste jest, że ustalony obszar strefy ONW nie zawsze obejmuje cały areał zgłoszony przez rolnika jako jedna działka rolna oraz że przyznanie omawianych płatności rolnych może dotyczyć wyłącznie tych działek rolnych lub tych ich części, które położone są na terenie kwalifikowanym jako obszar ONW. Celem bowiem przyjętych regulacji prawnych jest wsparcie rolników gospodarujących na terenach uznawanych za niekorzystne dla prowadzenia i utrzymania działalności rolniczej oraz zrekompensowanie utrudnień stąd wynikających. Wszakże nie oznacza to, że w razie późniejszego nabycia tudzież przeniesienia posiadania działek rolnych pomoc udzielana z tego tytułu będzie warunkowana faktem nabycia lub przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych lub wszystkich części działek rolnych będących w dotychczasowym posiadaniu zbywcy lub przekazującego posiadanie. Zawężenie zatem, zdaniem sądu I instancji, rozumienia normy § 6 ust. 1 rozporządzenia z 11 kwietnia 2007 roku tylko do przypadków, w których transfer musi dotyczyć wszystkich działek zgłoszonych uprzednio przez przekazującego posiadanie, zarówno tych, które w całości położone są na obszarach ONW, jak i wszystkich tych, które tylko w części usytuowane są w takiej strefie – nie znajduje oparcia w normach ustawowych i treści rozporządzenia. Wyrażenie "wszystkich położonych na obszarach ONW działek rolnych lub ich części zadeklarowanych we wniosku", jak podkreślił Sąd I instancji zawiera dwie frazy połączone spójnikiem "lub", który łączy zdania lub ich człony i wyraża możliwą wymienność albo wzajemne wyłączanie się zdań równorzędnych albo części zdania. Zwrot "ich części" może zatem odnosić się także do niektórych działek rolnych lub niektórych części działek rolnych deklarowanych przez poprzedniego posiadacza, położonych na terenach ONW, o ile spełnione zostaną pozostałe wymogi prawne, w tym dotyczące powierzchni. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego [..] we W. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 roku w związku z art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku poprzez przyjęcie, że interpretacji spornego przepisu należy dokonać przede wszystkim w ramach reguł wykładni systemowej, przy czym nie tylko na tle systematyki wewnętrznej tego aktu, ale także w ramach norm ustawowych oraz prawa unijnego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonując wykładni spornego przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 roku, oparł się jedynie na wykładni systemowej, pomijając zupełnie wykładnię celowościową, do której nakazuje nawiązać art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku. Transfer w wyniku następstwa prawnego całości lub części działek rolnych położonych na obszarach ONW może nastąpić wówczas, gdy nie sprzeciwia się to przepisom, o którym mowa w art. 1 pkt. 1 oraz istocie i celowi działania, w ramach którego pomoc przyznano. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia systemowa sprowadza się więc jedynie do wyjaśnienia treści normy prawnej w związku z jej usytuowaniem w danym akcie prawnym i powiązaniem z innymi przepisami, posłużenie się natomiast wykładnią celowościową, do zastosowania której ustawodawca odsyła w art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku, ma w ocenie kasatora większe znaczenie, zwłaszcza w przypadku obszarów, które po przystąpieniu Polski do UE poddane zostały uregulowaniom zawartym w dyrektywach i rozporządzeniach unijnych, wymagającym implementacji do porządku krajowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona podniosła, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne jest przekazanie na podstawie stosunków prawnych (umowy dzierżawy) części działek rolnych, w tym, również działek rolnych zadeklarowanych do płatności ONW. Przejmujący w związku z takim przekazaniem, zobowiązuje się bowiem do kontynuacji działalności rolniczej na przejętych obszarach oraz do zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności ONW, uzyskanej przez poprzedniego posiadacza przejętych działek rolnych położonych na obszarach ONW. Brak jest zatem w ocenie strony celowościowych podstaw do pozbawienia przejmującego pomocy, która z samego założenia (płatność ONW) ma zrekompensować przejmującemu trudności związane z prowadzeniem działalności na niekorzystnych obszarach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej gdyż, stosownie do treści art.183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nie występuje jednak żadna z wad, która powodowałaby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu § 6 ust.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448) w związku z art.25 ust.1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. nr 64 poz.427 z późn. zm.). Zarzut skargi kasacyjnej jest uzasadniony. Zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma interpretacja przepisu § 6 ust.1 rozporządzenia z dnia 10 kwietnia 2007r. Zgodnie z treścią tego przepisu jeżeli nastąpi przeniesienie posiadania wszystkich położonych na obszarach ONW działek rolnych lub ich części zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW na rzecz innego podmiotu, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność ONW przysługuje temu podmiotowi. Z wymienionego przepisu wynika, iż warunkiem przyznania płatności ONW jest przeniesienie posiadania wszystkich działek położonych na obszarach ONW przy czym jeżeli "cała" działka jest położona na obszarze ONW to należy przenieść całą działkę a jeżeli tylko część działki jest położona na obszarze ONW to należy przenieść właśnie tę część. Dotyczy to oczywiście działek lub ich części zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW. Takie rozumienie powyższego przepisu wynika nie tylko z jego literalnej treści lecz również z wykładni funkcjonalnej. Należy bowiem mieć na uwadze, iż omawiana płatność dotyczy pomocy finansowej w ramach działania "wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" a więc działek położonych na takich właśnie terenach. Stąd też jeżeli część działki (działek) jest położona poza takimi obszarami to okoliczność ta nie ma wpływu na uprawnienie do uzyskania płatności. Podmiot przejmujący działki lub ich część na obszarze ONW uzyskuje uprawnienie podmiotu przekazującego, który składał wniosek o przyznanie płatności ONW a więc przeniesienie posiadania powinno obejmować wszystkie działki zadeklarowane we wniosku położone na obszarze ONW, bez względu na to czy są to "całe" działki położone na tym obszarze czy tylko ich część. Sąd pierwszej instancji dokonując odmiennej interpretacji § 6 ust.1 wymienionego rozporządzenia powołał się na art.29 ust.1 pkt.1 ustawy z 7 marca 2007r., stanowiący delegację ustawową do wydania tego rozporządzenia. Według art.29 ust.1 pkt.1a.) i e.) tej ustawy minister właściwy do spraw rozwoju wsi określa w drodze rozporządzenia m.in. działania i przypadki, w których następca prawny albo nabywca gospodarstwa rolnego lub jego części albo przejmujący posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może – na swój wniosek- wstąpić do toczącego się postępowania w miejsce wnioskodawcy. W ocenie Sądu pierwszej instancji analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, iż ustawodawca wyraził w nim wolę uregulowania w drodze rozporządzenia przez właściwego ministra, działań i przypadków, w których następca prawny wnioskodawcy, nabywca lub przejmujący posiadanie zarówno całego jak i części gospodarstwa rolnego może wstąpić do toczącego się postępowania i może być mu przyznana pomoc. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka wola ustawodawcy nie oznacza jednak, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w omawianym rozporządzeniu wykonawczym był zobowiązany do uregulowania kwestii przekazania gospodarstwa rolnego w części, skoro ustawodawca pozostawił mu w tym zakresie swobodę, stwierdzając, iż przeniesienie posiadania może dotyczyć "zarówno całego jak i części gospodarstwa". Nadto Sąd pierwszej instancji pominął fakt, iż w art.29 wymienionej ustawy jest mowa o gospodarstwie rolnym a w § 6 ust.1 rozporządzenia z 11 kwietnia 2007r. jest mowa o działkach rolnych. Te zaś pojęcia nie są tożsame. W świetle art. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.) gospodarstwo rolne oznacza wszystkie nieruchomości rolne będące w posiadaniu tego samego podmiotu lub gospodarstwo w rozumieniu art. 2 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 23 września 2003 r. Zgodnie z tym ostatnim przepisem "gospodarstwo" oznacza wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika, które znajdują się na terytorium tego samego Państwa Członkowskiego. Z kolei jeżeli chodzi o pojęcie działki rolnej, to w myśl art. 3 pkt. 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. pojęcie to oznacza działkę w rozumieniu art. 2 pkt. 1a Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha. Według tego ostatniego przepisu "działka rolna" oznacza zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw; jednak w przypadku gdy w kontekście niniejszego rozporządzenia wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, działka rolna jest ograniczona na podstawie tego konkretnego użytkowania. W świetle powyższych definicji gospodarstwa rolnego oraz działki rolnej nie ulega wątpliwości, iż działki rolne lub ich części, o jakich mowa w § 6 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r., mogą obejmować całość gospodarstwa lub jego część, a będzie to uzależnione od tego, czy jedną grupę upraw rolnik prowadzi na całym obszarze gospodarstwa rolnego, czy też tylko na jego części. Podkreślić przy tym należy, że wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania był oddzielnym zgłoszeniem dotyczącym użytkowania tylko tego obszaru, a zatem niezbędnym warunkiem uzyskania z tego tytułu płatności było przekazanie wszystkich działek położonych na tym obszarze. Również w poprzednio obowiązującym § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.) istniał taki sam warunek przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych położonych na obszarach ONW dla uzyskania tej płatności przez inny podmiot, co w orzecznictwie nie budziło wątpliwości. W obu rozporządzeniach (§ 4 ust. 2–4 poprzedniego oraz § 2 pkt. 3 i § 3 ust. 2–3 aktualnego) obowiązywały takie same stawki płatności ONW od 1 ha, ale różnicowane w zależności od łącznej powierzchni działek rolnych: 50% stawki podstawowej za powierzchnię 50–100 ha i 25% od 100 do 300 ha, powyżej której płatność już nie przysługiwała. Chodziło więc niezmiennie o unormowania zapobiegające obchodzeniu systemu limitowania płatności ONW w następstwie przekazywania innemu podmiotowi – już w toku postępowania administracyjnego o przyznanie płatności – niektórych tylko działek objętych pierwszym wnioskiem. Nie ulega wątpliwości, iż interpretacja § 6 ust.1 rozporządzenia z 11 kwietnia 2007r., przyjęta przez Sąd pierwszej instancji, nie zapobiega obchodzeniu przepisów dotyczących wysokości przyznanych płatności. Umożliwia bowiem beneficjentom posiadającym duże gospodarstwa rolne (np. powyżej 300 ha) przenoszenie posiadania części działek na rzecz innych podmiotów aby uzyskać większe płatności (np.[..] zamiast [..] stawki podstawowej). Z całą pewnością celem przepisu § 6 ust.1 wymienionego rozporządzenia nie było przyczynienie się do obchodzenia systemu limitowania wysokości płatności ONW. Przedstawiona interpretacja przepisu § 6 ust.1 rozporządzenia z 11 kwietnia 2007r. została wyrażona w szeregu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pogląd dotyczący takiej interpretacji wymienionego przepisu wyraził NSA w wyrokach: z 31 marca 2010r. w spr. II GSK 459/09, z 31 marca 2010r. w spr. II GSK 460/09, z 25 lutego 2010r. w spr. II GSK 415/09, z 16 czerwca 2010r. w spr. II GSK 660/09, z 13 lipca 2010r. w spr. II GSK 660/09 i z 13 lipca 2010r. w spr. II GSK 699/09. Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych wyrokach. W piśmie procesowym z dnia 9 czerwca 2011r. autor skargi kasacyjnej powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2011r. w spr. II GSK 572/10, który dotyczył sprawy o bardzo zbliżonym stanie faktycznym, jak w niniejszej sprawie. Należy zaznaczyć, iż pogląd wyrażony w tym orzeczeniu odbiega od dotychczasowej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i dotychczas jest to jedyny wyrok prezentujący takie stanowisko. Sąd w obecnym składzie nie podzielił tego poglądu. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzut skargi kasacyjnej zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej wykładni przepisu § 6 ust.1 rozporządzenia z 11 kwietnia 2007r. Mając to na uwadze, na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.203 pkt.2 p.p.s.a