II GSK 296/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr) Sędzia NSA Jerzy Sulimierski Sędzia NSA Marzenna Zielińska Protokolant Beata Cisek po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Marszałka Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 26 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Bd 972/09 w sprawie ze skargi P. S. na ocenę Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Marszałka Województwa [...] na rzecz P. S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 26 stycznia 2010 r., wydanym w sprawie sygn. akt I SA/Bd 972/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uwzględnił skargę P. S. na negatywne rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] grudnia 2009 r., nr [...], dokonane przez Marszałka Województwa [...], w przedmiocie dofinansowania projektu w ramach działania Rozwoju komercyjnych e-usług Regionalnego Programu Operacyjnego; stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Zarządzającą oraz zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącego. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Pismem z [...] października 2009 r. Instytucja Zarządzająca poinformowała P. S., że wniosek o dofinansowanie projektu pt. [...] złożony w ramach konkursu Osi Priorytetowej 4. Rozwój infrastruktury społeczeństwa informacyjnego, Działanie 4.3 Rozwój komercyjnych e-usług, Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, został negatywnie oceniony pod względem merytorycznym przez zespół oceniający komisji konkursowej. Instytucja Zarządzająca wskazała, że wnioskodawca nie spełnił kryterium B.1.3 dotyczącego poprawności przeprowadzonej analizy finansowej i ekonomicznej przedsięwzięcia. Pismem z [...] grudnia 2009 r. Instytucja Zarządzająca rozpatrzyła negatywnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ustosunkowując się do stanowiska wnioskodawcy organ wskazał, że skoro wnioskodawca wsparcie projektu opiera o zasady obowiązujące w ramach regionalnej pomocy inwestycyjnej na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz.U. Nr 193, poz. 1399 ze zm.), to przeznaczając dotację na zakup środków trwałych zobowiązany jest (zgodnie z § 12 ust. 1 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach RPO W[...] na lata 2007-2013; dalej Wytyczne) przedmiotowe środki trwałe ująć w rejestr środków trwałych zgodnie z zasadami rachunkowości. W związku z tym wnioskodawca powinien, na tej podstawie, opracować harmonogram amortyzacji, która powinna zostać wykazana w części finansowanej przez dotację w tabeli F-1 rachunek zysków i strat, jako pozostałe przychody operacyjne. Natomiast w tabeli F-3 rachunek przepływów środków pieniężnych powinna zostać wykazana dotacja w części C przepływy środków pieniężnych z działalności finansowej. Ponadto, jeśli wnioskodawca prowadzi księgowość w oparciu o książkę przychodów i rozchodów, może nie wypełnić tabeli F-2 bilans. Organ wskazał ponadto, że komisja konkursowa popełniła błąd powołując się na zapisy Szczegółowego opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, mówiący o obowiązku wypełnienia w biznes planie tabel F-2 bilans i F-4 wskaźniki finansowe przez każdego wnioskodawcę ubiegającego się o wsparcie w ramach działania 4.3 Rozwój komercyjnych e-usług, ponieważ przywołany dokument nie zawiera takiej regulacji. Jednocześnie przedmiotowy błąd, zdaniem organu, nie ma wpływu na realizację procesu odwołania i ostateczny wynik tej procedury. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uwzględniając skargę zauważył, że podmioty gospodarcze nie prowadzą jednakowej rachunkowości. Niektóre prowadzą tzw. pełną rachunkowość i sporządzają sprawozdania finansowe, a inne działają w oparciu o księgowość uproszczoną. Zdaniem Sądu wymogi stawiane przedsiębiorcom w zakresie sporządzenia załączników do biznes planu powinny być dostosowane do prowadzonej przez nich rachunkowości. Sąd stwierdził, że jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Instytucja Zarządzająca wskazała § 12 ust. 1 pkt 1 Wytycznych, w myśl którego wydatek na zakup środka trwałego, który będzie na stałe zainstalowany w projekcie może być uznany za kwalifikowalny, jeżeli środek ten będzie włączony w rejestr środków trwałych beneficjenta zgodnie z zasadami rachunkowości. Zdaniem Sądu z przepisu tego wynika jedynie, że skarżący powinien ująć środek trwały, którego zakup zostanie sfinansowany z dotacji, w rejestrze środków trwałych zgodnie z zasadami rachunkowości. Z przepisu tego nie wynika natomiast, że skarżący, prowadząc książkę przychodów i rozchodów, powinien - jak wymaga tego instytucja zarządzająca - zaksięgować dotację według zasad rachunkowości. W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że w jednostkach gospodarczych prowadzi się książki inwentarzowe środków trwałych zawierających aktualną listę posiadanych środków trwałych i ich numery. Prowadzone są także szczegółowe karty środków trwałych dla każdego obiektu inwentarzowego, od momentu przyjęcia do eksploatacji do chwili wycofania z użytkowania. W rachunkowości zatem słowo "rejestr" oznacza urządzenie księgowe, a nie sposób księgowania. W ocenie Sądu odpowiednich regulacji nie zawiera też rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów inwestycyjnych. Jedynie w odniesieniu do wartości niematerialnych i prawnych związanych z transferem technologii poprzez nabycie patentów, licencji, know-how lub nieopatentowanej wiedzy technicznej stanowi się, że będą one podlegać amortyzacji zgodnie z przepisami o rachunkowości (§ 6 ust. 1 pkt 4 lit. b/). Zdaniem Sądu § 12 ust. 1 pkt 1 Wytycznych, jak i wskazane rozporządzenie z 11 października 2007 r. nie może być podstawą nałożenia na skarżącego obowiązku takiego ujęcia w załącznikach do biznes planu dotacji, jak to zaprezentowała Instytucja Zarządzająca. Innych przepisów dla uzasadnienia swoich racji Instytucja ta nie wskazała. W konsekwencji Sąd za niezgodną z prawem uznał ocenę, że skarżący nie spełnił kryterium B.1.3. Wykonalność finansowa projektu - pkt b/ Czy analiza finansowa i ekonomiczna przedsięwzięcia została przeprowadzona poprawnie?, kryterium wskazanego w załączniku nr 5 - Kryteria oceny projektów Szczegółowego opisu osi priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] za lata 2007-2013, stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z [...] lutego 2009 r. (ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Instytucja Zarządzająca Województwa [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 30 e/ ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.) zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, a zwłaszcza na uznaniu, że Instytucja Zarządzająca nie wskazała przepisów nakładających na skarżącego obowiązek ujęcia w załączniku do biznes planu dotacji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał ustaleń niezgodnych z rzeczywistym stanem faktycznym. Nieuzasadnionym w ocenie Instytucji Zarządzającej jest twierdzenie, iż nie powołano żadnego przepisu, który wskazywałby na obowiązek ujęcia w załącznikach do biznes planu dotacji. Rzeczony obowiązek wynika z załącznika nr 1 do wniosku o dofinansowanie tj. Biznes planu dla wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 dla Osi priorytetowej 4 Rozwój infrastruktury społeczeństwa informacyjnego Działania 4.3. Rozwój komercyjny e-usług, który stanowi Wytyczne w zakresie sporządzania biznes planu przyjęte uchwałą nr [...] Zarządu Województwa [...] z [...] sierpnia 2008 r. Organ stwierdził, że w sekcji E i F w informacjach w zakresie wypełniania danych finansowych wskazane jest, iż w prognozie sprzedaży należy określić wartościowo informacje na temat sprzedaży podstawowych dla przedsiębiorstwa produktów/usług/towarów za dwa pełne lata obrachunkowe wstecz, okres bieżący, przygotować prognozę na pełen rok, w którym składany jest wniosek o dofinansowanie, okres realizacji projektu oraz 3 lata od roku jego zakończenia. Informacje na temat prognozowanej wartości sprzedaży należy wypełnić w dwóch wariantach tj. tak jakby projekt nie był realizowany (tabela E.l) oraz w wariancie z realizacją projektu (tabela E.2). Ponadto należy przygotować prognozę finansową obejmującą okres realizacji projektu oraz 3 lat od roku jego zakończenia. Oczywistym jest, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, iż przedmiotowa prognoza powinna obejmować dotację w zakresie której złożony został wniosek. Wymagania te obejmują wszystkie podmioty ubiegające się o dofinansowanie. Niesłusznym jest więc twierdzenie o niedopuszczalności takiego wymagania ze względu na zasadę rachunkowości, gdyż Instytucja Zarządzająca nie wyprowadza niniejszej powinności z zasad rachunkowości, które sformułowane są na potrzeby podatkowe, ale czyni to w celu dokonania właściwej oceny projektów, o których dofinansowanie ubiegają się wnioskodawcy. Brak prognozy finansowej uwzględniającej wnioskowaną dotację uniemożliwia dokonanie kompletnej oceny projektu. Dlatego organ stwierdził, iż nałożenie na skarżącego obowiązku ujęcia w załącznikach do biznes planu dotacji, miało oparcie w wyżej wskazanym przepisie i dokonana ocena wniosku nie była niezgodna z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres sądowego rozpoznania sprawy, poza nieważnością postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych przez autora skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie środek prawny oparto na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a więc na naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, a zwłaszcza na uznaniu, że Instytucja Zarządzająca nie wskazała przepisów nakładających na skarżącego obowiązek ujęcia w załączniku do biznes planu dotacji. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określając składniki uzasadnienia wyroku stanowi, że winno ono zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienie. Z punktu widzenia zarzutu skargi kasacyjnej zasadnicze znaczenie mają zawarte w tym zdaniu zwroty normatywne "stanu sprawy" oraz "podstawę prawną rozstrzygnięcia". Przez "stan sprawy" należy rozumieć nie tylko zwięzłe przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Nie może to być jedynie opis poszczególnych elementów stanu faktycznego, bez wskazania, w jakim zakresie zostały one przyjęte przez sąd i dlaczego. W przepisie tym bowiem nie chodzi o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. Natomiast podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. W uchwale z 15 lutego 2010 r. podjętej w składzie 7 sędziów, sygn. akt II FPS 8/09, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wskazane powyżej okoliczności uzasadniają tezę, że art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Inna jest natomiast sytuacja, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego. Wówczas przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Bez odniesienia się bowiem do treści np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, który formalnie z nałożonego na niego obowiązku się wywiązał, ale w ocenie strony przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne. Z treści uzasadnienia wyroku wydanego w rozpoznawanej sprawie wynika, że Sąd pierwszej instancji zawarł w uzasadnieniu elementy konieczne, w tym wskazał podstawę prawną stanowiącą oparcie dla rozstrzygnięcia i należycie ją wyjaśnił. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika, co było podstawą uwzględnienia skargi i stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Sąd uzasadnił, dlaczego jego zdaniem przepisy wskazane w zaskarżonej informacji nie mogą być podstawą nałożenia na skarżącego obowiązku takiego ujęcia w załącznikach do biznes planu dotacji, jak to zaprezentowała Instytucja Zarządzająca. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez stronę skarżącą nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym. Naczelny Sąd Administracyjny nie posiada prawnej możliwości zweryfikowania merytorycznej trafności tego stanowiska przy zarzucie kasacyjnym sprowadzającym się wyłącznie do naruszenia przepisu regulującego wymogi uzasadnienia. Wymagałoby to bowiem rozstrzygnięcia kwestii materialnoprawnej, podczas gdy w skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutu naruszenia prawa materialnego. W ramach tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej i stwierdził, że wskazany w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest niezasadny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).