I OSK 806/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch sędzia del. NSA Teresa Rutkowska (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1304/09 w sprawie ze skargi Związku Gmin Wiejskich RP w Poznaniu na postanowienie Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych w Warszawie z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Związku Gmin Wiejskich RP w Poznaniu w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchylił zaskarżone postanowienie Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych w Warszawie z dnia [...] maja 2009 r. (znak [...]) i stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zasądził jednocześnie od Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych w Warszawie na rzecz Związku Gmin Wiejskich RP w Poznaniu kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok oparty został o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 roku (znak [...]) Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) [dalej p.p.s.a.) stwierdził uchybienie terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do aktu ustalenia z dnia [...] czerwca 2003 roku. W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że aktem z dnia [...] czerwca 2003 roku Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych ustalił Związek Gmin Wiejskich Rzeczpospolitej Polskiej (zwany dalej Związkiem) jako samorządową osobę prawną zobowiązaną do zorganizowania i prowadzenia archiwum zakładowego. W piśmie z dnia [...] grudnia 2008 roku, stanowiącym odpowiedź na zapowiedzianą przez Archiwum kontrolę postępowania z materiałami archiwalnymi, Związek wyraził stanowisko co do braku podstaw do jej przeprowadzenia wskazując, że nie jest samorządową osobą prawną lecz stowarzyszeniem. W odpowiedzi Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych poinformował stronę o charakterze prawnym aktu ustalenia oraz o trybie i terminie jego zaskarżenia. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 roku Związek wezwał Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2003 roku. Wydając [...].05.2009 r. postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa organ wskazał, że akt ustalenia nie ma charakteru decyzji w rozumieniu k.p.a., jest natomiast aktem z zakresu administracji publicznej, który dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., akt taki może być zaskarżony do sądu po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł dowiedzieć się o wydaniu aktu. Skutków wynikających z uchybienia terminu można uniknąć dopiero poprzez przywrócenie terminu. Związek nie wniósł o przywrócenie terminu do złożenia wezwania, zatem zostało one wniesione ze znacznym uchybieniem terminu, co obligowało organ do wydania zaskarżonego postanowienia. Na powyższe postanowienie z dnia [...] maja 2009 roku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Związek Gmin Wiejskich Rzeczpospolitej Polskiej wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił przede wszystkim, że kontrolą sądową w niniejszym postępowaniu objęto postanowienie organu administracji wydane w trybie art. 134 k.p.a., w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu przez skarżącego do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem Sądu meriti, przepis ten (art. 134 k.p.a.) może zostać zastosowany wyłącznie w przypadku stwierdzenia przez organ wniesienia odwołania (ewentualnie zażalenia) z uchybieniem ustawowego terminu do jego dokonania. Nie jest natomiast możliwe stosowanie tego przepisu do innych środków prawnych. Zatem za wadliwe, zdaniem Sądu I instancji, należało uznać rozstrzygnięcie organu zawarte w zaskarżonym postanowieniu, którym organ stwierdził uchybienie terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Sąd I instancji wskazał także, że w doktrynie postępowania administracyjnego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa określane jest, jako środek prawny służący zakwestionowaniu przez legitymowany podmiot określonego działania organu administracji publicznej w celu doprowadzenia do jego uchylenia lub zmiany. Jego istotą i celem jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania przez ten organ, który podjął kwestionowany akt i to tylko w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu. Natomiast art. 52 p.p.s.a. określa warunki dopuszczalności skargi i wskazuje, jakie środki zaskarżenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed złożeniem skargi muszą zostać wyczerpane. Tryby te są różne w zależności od rodzaju zaskarżonego aktu. I tak w przypadku aktu administracyjnego skarga musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14-tu dni, od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł dowiedzieć się o wydaniu aktu (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Jednak kwestie warunkujące wniesienie skargi oraz termin i tryb do jej wniesienia, uregulowane są w procedurze sądowoadministracyjnej, należą zatem do wyłącznej kognicji sądu. Organ administracji ma bowiem prawo stosować procedurę administracyjną, nie ma natomiast uprawnień do stosowania procedury sądowoadministracyjnej. W świetle powyższych ustaleń, zdaniem Sądu I instancji, organ naruszył prawo procesowe, tj. art. 134 k.p.a. oraz art. 52 § 3 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał także , że ponownie rozpoznając sprawę organ ma obowiązek udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania poprzez: - błędną wykładnię art. 52 § 3 p.p.s.a. w związku z przyjęciem, że przepis ten nie znajduje zastosowania w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności obliguje organ administracji do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, złożone z uchybieniem terminu; - błędną wykładnię art. 134 k.p.a. poprzez wyłączenie możliwości jego zastosowania także do wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wskazując na powyższe Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, wraz z rozstrzygnięciem o kosztach postępowania za obie instancje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że analiza przepisu art. 52 § 3 p.p.s.a., szczególnie w korelacji z art. 53 § 2 p.p.s.a., określającym m.in. termin dla organu na udzielenie odpowiedzi na wezwanie, prowadzi do wniosku, że przepis ten, pomimo jego usytuowania w ustawie regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi, nie tylko może, ale musi być stosowany przez organ administracji, albowiem normuje działania tego organu oraz stron w trakcie postępowania, wywołanego wniesieniem wezwania, przed tym organem. Wskazał w tym względzie na uzasadnienie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2008 r. (sygn. akt II OSK 754/08), w którym NSA wyraził pogląd, że instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest surogatem środka odwoławczego i nie ma podstaw, aby wezwanie to traktować inaczej, niż określają to przepisy w stosunku do klasycznych środków odwoławczych w administracyjnym postępowaniu odwoławczym. Z tych względów, zdaniem kasatora, zasadnym jest przyjęcie, że organowi, do którego kierowane jest takie wezwanie, przysługują uprawnienia, jakie nadają organowi odwoławczemu przepisy procedury administracyjnej. Należy do nich także ocena, czy wezwanie zostało wniesione w terminie i możliwość uchylenia się od udzielania na nie odpowiedzi w przypadku stwierdzenia, że strona terminowi uchybiła (względnie przywrócenia tego terminu, jeżeli zajdą przesłanki, o których mowa w art. 58 k.p.a.). Dlatego też, z uwagi na fakt, iż dotyczy to pewnego etapu postępowania administracyjnego oraz ze względu na skutki procesowe, jakie wywołuje wezwanie – zastosowanie w takiej sytuacji art. 134 k.p.a. było, zdaniem autora skargi kasacyjnej, w pełni zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [dalej p.p.s.a.] Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. W skardze podniesiony został zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przez dokonanie błędnej wykładni art. 52 § 3 p.p.s.a. W pierwszej kolejności rozważenia wymaga jaki charakter ma środek uregulowany w tym przepisie. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. "Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa". Przepis ten określa zatem warunek, od spełnienia którego uzależnione jest wniesienie do sądu administracyjnego skargi na czynność, jaką w tej sprawie był akt ustalenia z dnia 16 czerwca 2003 r. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, przewidziane w art. 52 § 3 p.p.s.a., nie jest instytucją postępowania administracyjnego ( nie jest środkiem zaskarżenia ) , lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi. Nie stanowi zatem realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jego istotą i celem jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania organu administracji publicznej, który podjął akt lub dokonał kwestionowanej czynności i to tylko i wyłącznie w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jeżeli bowiem organ uzna racje strony, wniesienie skargi do sądu będzie zbędne. (patrz: T. Woś "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz" praca zbiorowa Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Wydanie 2 z 2008 r. str. 275). Takie samo stanowisko wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 1 lutego 2010 r. sygn. II FSK 1443/09 ( nie publikowane). Ocena, czy warunek ten został spełniony, wbrew stanowisku kasatora, należy wyłącznie do sądu administracyjnego, a nie organu administracji, który dokonał czynności. Równocześnie zaznaczyć należy, że organ wezwany do usunięcia naruszenia prawa może albo odpowiedzieć na to wezwanie (pozytywnie bądź negatywnie dla strony) albo zachować milczenie. Milczenie organu nie stanowi dla strony przeszkody do wniesienia skargi. Jak wynika bowiem z art. 53 § 2 p.p.s.a. w takiej sytuacji termin do wniesienia skargi wynosi 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W tym więc zakresie wskazania Sądu I Instancji, że ponownie rozpoznając sprawę organ ma obowiązek udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, należy ocenić jako błędne, co nie uzasadnia jednak uchylenia zaskarżonego wyroku O tym, że wadliwe jest stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, iż wezwanie o usunięcie naruszenia prawa jest quasi środkiem odwoławczym świadczy także brzmienie art. 52 § 2 p.p.s.a. Zauważyć należy, że przepis ten określa jednoznacznie, co należy rozumieć pod pojęciem "wyczerpanie środków zaskarżenia" oraz wymienia co jest środkiem zaskarżenia. "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" nie zostało w tym przepisie przez ustawodawcę wymienione jako środek zaskarżenia. Skoro zatem "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" nie jest środkiem zaskarżenia, Sąd I instancji trafnie przyjął, że przepis art. 134 k.p.a. nie ma do niego zastosowania i prawidłowo uchylił zaskarżone do niego postanowienie Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych. Wskazać ponadto należy, że przedstawione powyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozostaje w sprzeczności z poglądem wyrażonym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 754/08 ( nie publikowane). Rozważania Sądu dotyczyły zupełnie innej sytuacji, gdy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa było do organu kierowane dwukrotnie. Za pierwszym razem, po udzieleniu odpowiedzi przez organ, strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i skarga ta została odrzucona. Następnie strona ponownie wystosowała do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i wniosła skargę do sądu. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie można instytucji wezwania traktować, jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Mówiąc o wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa jako surogacie środka odwoławczego Sąd miał na myśli to, że taki środek , tak jak środki odwoławcze może być wniesiony tylko raz. Z powyższych względów, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw , Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.