II SA/Wa 1690/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Protokolant Eliza Kusy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.) – dalej zwane "rozporządzeniem", po rozpatrzeniu odwołania M. S., postanowił utrzymać w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Komendant Główny Policji odmówił przyznania M. S. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Dalej organ wskazał, że w odwołaniu od powyższej decyzji M. S. stwierdziła, że posiada prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, jednak nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu przepisów art. 95 ust. 1 ustawy o Policji i w związku z tym przysługuje jej prawo do równoważnika pieniężnego za jego brak dopóki jej potrzeby mieszkaniowe nie zostaną zaspokojone. Ponadto podkreśliła, że jest najemcą lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej znacznie mniejszej od przysługujących jej norm. Organ podał, iż z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Natomiast art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przepis ten dodatkowo precyzuje § 1 ust. 1 rozporządzenia. Punkt 3 stanowi, że równoważnik za brak lokalu przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub jednostek samorządu terytorialnego. Z oświadczenia mieszkaniowego złożonego przez M. S. wynika, że w dniu [...] sierpnia 2006 r. zawarła związek małżeński i wspólnie z mężem i jego synem zamieszkuje w lokalu mieszkalnym położonym w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a więc posiada uprawnienia do [...] norm zaludnienia, tj. lokalu o powierzchni [...] m 2. Następnie organ podkreślił, że ani art. 92 ust. 1 ustawy o Policji ani przepisy powołanego rozporządzenia regulującego sprawy równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, nie wiążą kwestii prawa do równoważnika z powierzchnią lokalu posiadanego przez policjanta oraz zapewnienia posiadanych przez policjanta uprawnień w zakresie norm zaludnienia. Jeżeli więc policjant posiada dowolny lokal mieszkalny, położony w miejscowości pełnienia przez niego służby lub w miejscowości pobliskiej, to okoliczność ta uzasadnia odmowę przyznania mu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Okoliczność ta jednak nie zamyka funkcjonariuszowi drogi do poprawy warunków mieszkaniowych poprzez przydział lokalu mieszkalnego decyzją administracyjną lub przyznanie pomocy finansowej na jego uzyskanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) do rozpoznawania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, iż art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi, jeżeli on sam lub członek jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wynika, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantom w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają lokali, domów lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt 1 -9. Powołane przepisy rzeczywiście nie odnoszą się wprost do wielkości posiadanego przez policjanta lokalu. W ocenie Sądu nie można ograniczyć się wyłącznie do gramatycznej treści tych norm, gdyż mogłoby to ewentualnie sugerować, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, tylko gdy w ogóle nie posiada on określonego typu lokalu mieszkalnego, a nie wówczas, gdy zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących funkcjonariuszowi i jego rodzinie norm zaludnienia. Zauważyć jednak należy, że jedną z podstawowych reguł wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy. Zastosowanie w niniejszej sprawie tylko wykładni językowej jest zatem niewystarczające, gdyż prowadziłoby do wadliwości w ustaleniu granic prawa do omawianego świadczenia. Wykładnia gramatyczna musi być więc uzupełniona wykładnią celowościową i systemową. Taki kierunek wykładni dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z powyższych względów przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego należy oceniać z uwzględnieniem regulacji zawartej w rozdziale 8 pt. "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Podstawowe znaczenie mają zaś unormowania zawarte w art. 88 ust. 1 w zw. z art. 89 ustawy o Policji, które przyznają policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to bezspornie prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy o Policji, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie o Policji formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Należą do nich, nie tylko przydział lokalu (art. 92 ust. 1), czy prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94), ale także prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest zatem przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe, powyżej wskazane świadczenia pieniężne. Omawiany równoważnik pieniężny w sposób oczywisty jest więc formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego; uprawnieniem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Ma on zastępczy charakter w tym sensie, że dopiero gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Z cytowanych przepisów wynika, iż omawiany równoważnik ma charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkaniowych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji. Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji). Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że w sytuacji gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Posiadanie lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. We wskazanej sytuacji policjantowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 r. I OPS 3/08. Dodać również należy, że posiadania "policyjnego" mieszkania nie można w pełni utożsamiać z zajmowaniem lokalu komunalnego. Podobnie w żaden sposób za uprawnione nie można uznać utożsamianie zasobu lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji z gminnym zasobem mieszkaniowym. Zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej nie przydziela się tylko w przypadku posiadania lokalu, w tym gminnego, który zapewnia przysługującą policjantowi i jego rodzinie powierzchnię mieszkalną. Zajmowanie natomiast omawianego typu mieszkania, ale niezgodnego z przysługującymi normami zaludnienia nie wyklucza prawa policjanta do administracyjnego przydziału mieszkania z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, a w konsekwencji nie pozbawia też tego funkcjonariusza prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Z powyższych względów wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.