I OSK 692/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA del. Roman Ciąglewicz Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 19 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1690/09 w sprawie ze skargi M.Ś. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...]sierpnia 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1690/09 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.Ś. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] 12 sierpnia 2009 r. nr[...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchylił zaskarżoną decyzję, oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]odmówił przyznania M.Ś. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, gdyż w miejscowości, w której pełni służbę (Warszawa) posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego. W odwołaniu od powyższej decyzji M.Ś. podniosła, że nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu przepisów art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, albowiem jest najemcą mieszkania komunalnego o powierzchni mieszkalnej znacznie mniejszej od przysługujących jej norm. Po rozpoznaniu odwołania M.Ś. od powyższej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 918 ze zm.) zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji podał, że stosownie do treści art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Natomiast art. 92 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z kolei z § 1 ust. 1 pkt 3 wyżej cytowanego rozporządzenia wynika, że równoważnik za brak lokalu przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego. Organ odwoławczy wskazał, że z oświadczenia mieszkaniowego złożonego przez M.Ś. wynika, iż wspólnie z mężem i jego synem zamieszkuje w lokalu mieszkalnym przyznanym jej na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicy M. z dnia [...] lipca 1994 r., którego powierzchnia mieszkalna wynosi 11,02 m². W świetle z § 2 pkt 1 i § 3 powołanego rozporządzenia jest ona uprawniona do 3 norm zaludnienia, tj. lokalu mieszkalnego o powierzchni 21–30 m². W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zarówno art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, jak przepisy powołanego rozporządzenia regulującego sprawy równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, nie wiążą kwestii prawa do równoważnika z powierzchnią lokalu posiadanego przez policjanta lub członków jego rodziny oraz zapewnienia posiadanych przez policjanta uprawnień w zakresie norm zaludnienia. W przeciwieństwie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, realizacja uprawnień do lokalu mieszkalnego poprzez przydział lokalu, jak i przyznanie pomocy finansowej wymaga uwzględniania norm mieszkaniowych. Jeżeli więc policjant posiada dowolny lokal mieszkalny, położony w miejscowości pełnienia przez niego służby lub w miejscowości pobliskiej, to okoliczność ta uzasadnia odmowę przyznania mu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Okoliczność ta nie zamyka jednak policjantowi drogi do poprawy warunków mieszkaniowych poprzez przydział lokalu mieszkalnego decyzją administracyjną lub przyznania pomocy finansowej na jego uzyskanie. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.Ś. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie art. 92 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji oraz art. 9 K.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca zakwestionowała stanowisko organu, że posiadanie przez nią lokalu mieszkalnego położonego w miejscu pełnienia służby niespełniającego norm zaludnienia uzasadnia odmowę przyznania jej prawa do równoważnika za brak lokalu. Wskazała, że jest najemcą lokalu mieszkalnego o powierzchni 11 m² zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy, w którym zamieszkuje tam z mężem i nastoletnim pasierbem. Lokal ten nie spełnia jednak przysługujących jej ustawowo norm zaludnienia (tj. powierzchni od 28 do 40 m²). W ocenie skarżącej nie posiada ona lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Jest zatem uprawniona do otrzymania lokalu mieszkalnego o odpowiedniej powierzchni (art. 88 omawianej ustawy). A skoro tak to ma ona również prawo do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przy czym podkreśliła, że w jej wypadku nie wystąpiły jakiekolwiek przesłanki negatywne, o których mowa w art. 95 ustawy o Policji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że obowiązujące przepisy prawa nie uzależniają prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, od metrażu lokalu i norm zaludnienia, lecz od samego faktu posiadania lokalu przez policjanta lub członka jego rodziny (§ 1 ust. 1 pkt 1–6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, Dz.U. Nr 100, poz. 918 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku odwołując się do treści art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wyjaśnił, iż przepisy te nie odnoszą się wprost do wielkości posiadanego przez policjanta lokalu. W ocenie Sądu pierwszej instancji w tej sprawie nie można ograniczyć się bowiem wyłącznie do wykładni gramatycznej tych przepisów. Musi być ona uzupełniona wykładnią celowościową i systemową. Wyjaśnił, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, nie tylko, gdy w ogóle nie posiada on określonego typu lokalu mieszkalnego, a także wówczas, gdy zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących mu oraz jego rodzinie norm zaludnienia. W związku z powyższym wskazał, że przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego należy oceniać z uwzględnieniem regulacji zawartej w rozdziale 8 cytowanej ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Podstawowe znaczenie mają unormowania zawarte w art. 88 ust. 1 w zw. z art. 89 ustawy o Policji, które przyznają policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie o Policji formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Należą do nich, nie tylko przydział lokalu (art. 92 ust. 1), czy prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94), ale także prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1). Realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Sąd pierwszej instancji wskazał, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jest więc formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego; uprawnieniem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Ma on charakter zastępczy w tym sensie, że dopiero, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Omawiany równoważnik ma charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów mieszkaniowych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji. A zatem skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W ocenie Sądu pierwszej instancji w sytuacji, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Natomiast posiadanie lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. Sąd pierwszej instancji podał również, że posiadania "policyjnego" mieszkania nie można w pełni utożsamiać z zajmowaniem lokalu komunalnego. Podobnie w żaden sposób za uprawnione nie można uznać utożsamiania zasobu lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji z gminnym zasobem mieszkaniowym. Zajmowanie lokalu mieszkalnego nieodpowiadającego przysługującym policjantowi normom zaludnienia nie wyklucza jego prawa do administracyjnego przydziału mieszkania z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, a w konsekwencji nie pozbawia go prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 58, poz. 7 ze zm.). Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W motywach skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż Skarżącej przysługuje pomoc finansowa za brak lokalu mieszkalnego, pomimo że nie ma ona zaspokojonej potrzeby mieszkaniowej. Posiada ona bowiem lokal mieszkalny przyznany jej w drodze decyzji administracyjnej o przydziale mieszkania w miejscowości, w której pełni służbę. W ocenie skarżącego kasacyjnie w zaskarżonym wyroku pominięto fakt dwukrotnego przysporzenia finansowego po stronie Skarżącej. Raz poprzez przydział mieszkania komunalnego na terenie m.st. Warszawy, dwa poprzez zaaprobowanie jej stanowiska co do uprawnienia do otrzymania równoważnika za brak lokalu. M. Ś. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem wyjść ani poza granice skargi kasacyjnej, samodzielnie konkretyzować zarzutów, ani ich uściślać bądź w inny sposób je korygować. Nie jest również władny badać, czy w sprawie nie naruszono także innych przepisów niż powołane w podstawach skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają m.in. wskazane w niej podstawy. W tej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej zarzucił bowiem zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 94 ust. 1 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię. Nie wyjaśnił jednak na czym ona polegała, albowiem uzasadnienie tego zarzutu nie dotyczy tego przepisu. Przepis ten stanowi, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. W tym miejscu podkreślić należy, że podstawą uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji było stwierdzenie naruszenia art. 92 ust. 1 w zw. z art. 99 ust. 1 ustawy o Policji, a powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 94 ust. 1 cyt. ustawy nie miał w sprawie zastosowania i nie był podstawą materialnoprawną decyzji odmawiającej skarżącej przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, którą w tej sprawie stanowił art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej, nie był uprawniony do kontroli wyroku Sądu pierwszej instancji w tym aspekcie. Natomiast w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia innych przepisów. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.