II SA/Gd 349/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 września 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie opłaty od wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 28 sierpnia 2007r. nr 7/2007, znak [...], Wójt Gminy ustalił I. i S. R. jednorazową opłatę w wysokości 2141 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki nr [...], obręb K., o powierzchni 0,10 ha na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wskazano, że uchwałą Rady Gminy z dnia 9 września 2005r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu K. ustalono stawkę procentową opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) na 30% wzrostu wartości nieruchomości. Organ pierwszej instancji wskazał, że po wejściu w życie planu miejscowego I. i S. R. umową darowizny z dnia 2 lipca 2007r. zbyli przedmiotową nieruchomość. Wzrost wartości nieruchomości obliczono jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem, na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. W odwołaniu od powyższej decyzji I. R. wskazała, że z uwagi na zły stan zdrowia jej oraz męża – S. R. postanowili przekazać przedmiotową nieruchomość córce w formie darowizny w zamian za opiekę. Nie byli jednak świadomi skutków finansowych związanych z zawarciem tejże umowy. Decyzją z dnia 27 września 2007r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Organ odwoławczy, powołując się na pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000r., OPK 16/00, stwierdził, że jeżeli z powodu uchwalenia lub zmiany planu wzrosła wartość nieruchomości, tylko odpłatne zbycie nieruchomości powoduje powiększenie majątku zbywcy i uzyskanie dodatkowych korzyści. W razie przeniesienia własności nieruchomości, objętej planem, dokonanego na podstawie umowy o charakterze nieodpłatnym do skutku, o którym mowa nie dochodzi. Darczyńca nie otrzymuje w zamian żadnego ekwiwalentu ani w chwili tej czynności prawnej, ani w przyszłości. Skoro zaś wyzbyciu się prawa w tej formie nie towarzyszy jednocześnie przysporzenie majątku, to brak jest argumentów mogących przemawiać za tym, by wolą ustawodawcy było obciążenie zbywcy nieruchomości opłatą na rzecz gminy. W ocenie Kolegium podstawą do pobrania opłaty nie jest sam fakt wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu, ale zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z zaistnieniem tego faktu. Zdaniem Kolegium użyty w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym termin "zbycie" nieruchomości nie może obejmować przeniesienia własności lub prawa użytkowania wieczystego w drodze umowy darowizny. W niniejszej sprawie odwołujący dokonali przeniesienia własności przedmiotowej działki w drodze umowy darowizny, zatem w ocenie Kolegium, nie było dopuszczalne pobranie jednorazowej opłaty, zaś postępowanie organu pierwszej instancji było bezprzedmiotowe, co skutkowało jego umorzeniem. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Prokurator Okręgowy zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię mającą wpływ na wynik sprawy, polegającą na uznaniu, że obowiązek pobrania jednorazowej opłaty w przypadku zbycia nieruchomości nie oznacza upoważnienia do naliczenia takiej opłaty w przypadku przeniesienia własności lub użytkowania wieczystego w formie darowizny oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zmiana brzmienia przepisu art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonana została ustawą z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 141, poz. 1492 ze zm.). Z dniem 22 września 2004r. ww. przepis jednoznacznie wskazał na obowiązek pobrania przedmiotowej opłaty w przypadku zbycia nieruchomości przez właściciela lub przez użytkownika wieczystego. Zmiana ta została wprowadzona w związku z dodaniem do ustawy o gospodarce nieruchomościami definicji legalnej zbywania i nabywania nieruchomości, zgodnie z którą należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Intencją ustawodawcy, który zastąpił słowo sprzedaje słowem zbywa, było zatem rozszerzenie katalogu zdarzeń prawnych objętych regulacją powyższego przepisu. W ocenie skarżącego za przyjęciem powyższej argumentacji przemawia także treść art. 37 ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, ż w odniesieniu do zasad określenia wartości nieruchomości oraz zasad określenia skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych, stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro zatem pobranie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest jednym ze skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych, to w postępowaniu w przedmiocie ustalenia tej opłaty pojęcie zbycia nieruchomości należy rozumieć zgodnie z definicją zawartą w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, tym bardziej, że sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji tego pojęcia. Skarżący podniósł ponadto, że uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000r., sygn. akt OPK 16/00, na którą powołało się Kolegium, wydana została na gruncie uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym i w czasie jej podjęcia brak było w polskim systemie prawnym definicji "zbycia nieruchomości". Ponadto stanowisko wyrażone w ww. uchwale było poddawane krytyce w piśmiennictwie, zaś poglądy wyrażone w piśmiennictwie zostały przejęte na grunt orzecznictwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Kolegium podniosło ponadto, że wykładnia przepisów dotyczących renty planistycznej sprowadza się do konkluzji, że podlega ona pobraniu wyłącznie w sytuacji, gdy zbywca uzyskał konkretną, realną korzyść. Istotnym jest, aby uzyskanie korzyści było następstwem zbycia nieruchomości poprzez jej sprzedaż, a nie tylko poprzez samą zmianę planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stanowił przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu tego wynika, że jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. W dniu 9 września 2005r. został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajdowała się również przedmiotowa nieruchomość. W uchwale dokonano zmiany przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości z użytków rolnych – gruntów ornych na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wzrost wartości nieruchomości został prawidłowo udokumentowany w sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operacie szacunkowym. W dniu 2 lipca 2007r. I. i S. R. dokonali zbycia tejże nieruchomości w drodze umowy darowizny. Zasadny był zarzut skargi, w którym skarżący podnosił, że art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie odnosi się jedynie do sprzedaży nieruchomości. Art. 36 ust. 4 ustawy w brzmieniu pierwotnym przewidywał wymierzenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wyłącznie w razie dokonania jej sprzedaży. Przepis ten został jednakże, z dniem 22 września 2004r., zmieniony przez art. 10 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r.o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 141, poz. 1492) w ten sposób, że sprzedaż zastąpiono pojęciem zbycie. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zostało sprecyzowane znaczenie tego pojęcia. Należy jednak wziąć pod uwagę, że cytowaną ustawą z dnia 28 listopada 2003r. dodano w art. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2000r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) punkt 3b zawierający definicję ustawową zbywania i nabywania nieruchomości, które należy rozumieć jako dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji celowym jest w ocenie Sądu odwołanie się do definicji zbywania nieruchomości zawartej w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami dla określenia zakresu zastosowania art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu ustawodawca dokonując ww. nowelizacji uznał, że dla celów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami niezbędne było wprowadzenie definicji legalnej pojęcia "zbycie nieruchomości". Definicja ta, wskazując iż zbyciem nieruchomości jest przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, nawiązuje do pojęć z zakresu prawa cywilnego. W nauce prawa cywilnego przeniesienie własności stanowi przejście prawa własności z jego dotychczasowego podmiotu (zbywcy) na inny podmiot (nabywcę) na podstawie umowy. Jednoczesne dokonanie zmiany brzmienia art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ten sposób, iż słowo "sprzedaje" zastąpiono słowem "zbywa" oznacza, iż ustawodawca dostrzegł wąskie zastosowanie ww. przepisu jedynie do typowych czynności sprzedaży oraz poszerzył katalog zdarzeń prawnych objętych jego regulacją. Skoro zaś powyższe zmiany zostały zawarte w jednym akcie prawnym zasadnym jest przyjęcie, iż ustawodawca zamierzał pojęcie zbycia nieruchomości wprowadzonym w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym objąć definicją wprowadzoną w art. 4 pkt 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Potwierdzeniem powyższego stanowiska są zmiany wprowadzone ustawą z dnia 28 listopada 2003r. w art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 37 ust. 5 tejże ustawy otrzymał brzmienie: "5. Notariusz, w terminie 7 dni od dnia sporządzenia umowy, której przedmiotem jest zbycie nieruchomości, w formie aktu notarialnego, jest zobowiązany przesłać wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta wypis z tego aktu.", podczas gdy uprzednio w przepisie tym na notariusza nałożony był obowiązek nadesłania wypisu z aktu notarialnego umowy sprzedaży nieruchomości. W brzmieniu sprzed nowelizacji art. 37 ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brzmiał: "11. Zasady określania wartości nieruchomości oraz osoby uprawnione do określania tej wartości ustalają przepisy o gospodarce nieruchomościami." W wyniku nowelizacji przepisowi temu nadano następujące brzmienie: "11. W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami.". W ocenie Sądu przepis art. 37 ust. 11 w aktualnym brzmieniu odsyła do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami również w zakresie definicji pojęcia "zbycie nieruchomości". Ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji legalnej zbycia nieruchomości, skoro zatem obowiązek pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest jednym ze skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, to w postępowaniu w przedmiocie tej opłaty pojęcie zbycia nieruchomości należy rozumieć zgodnie z definicją zawartą w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pozostawienie w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulacji, iż wysokość opłaty o której mowa w art. 36 ust. 4 ustala się na dzień sprzedaży, należało zdaniem Sądu uznać za niedopatrzenie ustawodawcy. Przyjęcie wyłącznie gramatycznej wykładni przepisu art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czyniłoby wspomnianą nowelizację bezprzedmiotową, albowiem określenie wartości nieruchomości na dzień jej sprzedaży wyklucza możliwość ustalenia jej wartości, gdy została ona zbyta w inny sposób. W tym przypadku należy więc wesprzeć się wykładnią celowościową i systemową (por. T.Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Wyd. Zakamycze, Kraków 2004) Powyższe stanowisko znajduje również poparcie w poglądach doktryny, zgodnie z którymi umowa zamiany mieści się w granicach zwrotu "zbycie" (A.Miller, Niektóre problemy wpływu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wartość nieruchomości. Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego z 2005r., nr 7, str. 18) zaś jako zbycie należy traktować każde przeniesienie prawa własności lub użytkowania wieczystego w drodze czynności prawnej, nie ma przy tym znaczenia czy czynność została dokonana odpłatnie, czy pod tytułem darmym, czy świadczenia stron są ekwiwalentne (K.Świderski, Odpowiedzialność gminy z tytułu szkód spowodowanych kształtowaniem ładu przestrzennego. Samorząd Terytorialny z 2006r., nr 9, str. 23). Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000r., sygn. akt OPK 16/00 (ONSA z 2001r., nr 2, poz. 64), na którą powołał się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stała się nieaktualna w obecnie obowiązującym stanie prawnym. W wyniku nowelizacji dokonanej wyżej omawianą ustawa z dnia 28 listopada 2003r. do polskiego systemu prawa wprowadzono pojęcie "zbycia nieruchomości". Wskazana uchwała została zatem wydana w stanie prawnym, w którym brak było w przepisach prawa takiej definicji. Pogląd zawarty w ww. uchwale nie przemawiał zatem za wykluczeniem z zakresu pojęcia zbycia nieruchomości przeniesienia prawa własności w drodze umowy zamiany. Ponadto w ocenie Sądu rozumowanie przedstawione w uzasadnieniu ww. uchwały dotknięte było błędem. Zarówno w myśl przepisu art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, do którego odnosiła się uchwała, jak również zgodnie z art. 36 ust. 4 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jedną z przesłanek naliczenia tzw. renty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreśla się w orzecznictwie, że opłata planistyczna należy się, gdy majątek właściciela zwiększy się w następstwie uchwalenia lub zmiany planu. Zbycie nieruchomości uruchamia jedynie mechanizm pobrania opłaty i stanowi zarazem drugą z koniecznych przesłanek do zastosowania tej instytucji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2006r., sygn. akt II OSK 955/05, Baza orzeczeń Lex nr 275481). Tymczasem w uzasadnieniu uchwały z dnia 30 października 2000r., sygn. akt OPK 16/00 przyjęto, że jeżeli z powodu uchwalenia lub zmiany planu wzrosła wartość nieruchomości, tylko odpłatne "zbycie" nieruchomości powoduje powiększenie majątku zbywcy, uzyskanie dodatkowych korzyści. Jest to stwierdzenie nietrafne, albowiem majątek zbywcy zwiększa się w istocie już w wyniku uchwalenia lub zmiany planu, który ustala dla danej nieruchomości tego rodzaju przeznaczenie, które wpływa na wzrost jej wartość. Zatem już w wyniku zmiany przeznaczenia nieruchomości w nowym lub zmienionym planie majątek właściciela nieruchomości podlega zwiększeniu. Okoliczność, czy w przyszłości dokona on zbycia nieruchomości, a w szczególności czy dokona tego w ciągu 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy lub jego zmiany stały się obowiązujące, ma tylko znaczenie dla ustalenia renty planistycznej i korzyść uzyskana przez zbywcę jest jedynie następstwem wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia lub zmiany planu. W tym kontekście nie jest istotną okolicznością, czy zbycie nieruchomości uzasadniające pobranie renty planistycznej miało charakter odpłatny, czy też dokonane zostało pod tytułem darmym. W konsekwencji stwierdzić należy, że przeniesienie własności nieruchomości w drodze umowy darowizny stanowi zbycie nieruchomości w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którym wiąże się obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Ponieważ zawarcie przez I. i S. R. umowy darowizny przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w dniu 2 lipca 2007r. należało w niniejszej sprawie stosować przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu nadanym ww. ustawą z dnia 28 listopada 2003r. Wykładnię art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonaną przez organ odwoławczy należało uznać za błędną, co stanowiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zastosowana bowiem przez Kolegium wykładnia skutkowała uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniem postępowania pierwszej instancji, podczas gdy prawidłowe zastosowanie omawianego przepisu winno było prowadzić do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy winien wydać decyzję z uwzględnieniem wykładni art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjętej przez Sąd. Mając zatem na uwadze całokształt przedstawionych wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a tym samym uznając skargę za zasadną orzekł, w punkcie pierwszym sentencji wyroku, o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zaś na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w punkcie drugim sentencji, orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.