II OSK 906/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1996/09 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w budynku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r. o sygn. VII SA/Wa 1996/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w budynku - oddalił skargę. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z [...] lipca 2009 r. w części dotyczącej obowiązku wykonania geodezyjnych pomiarów kontrolnych ugięć wszystkich stropów i podciągów; a także w zakresie zalecenia powtarzania pomiarów w okresach trzymiesięcznych, oraz obowiązku obejmującego opisywanie w książce pomiarów wyników badań z oznaczeniem lokalizacji pomiarów do momentu wykonania zaleconych napraw i wzmocnień. W pozostałym zakresie organ odwoławczy zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż Inspektor Powiatowy ustalił, że budynek położony w Warszawie przy ulicy [...] znajduje się w złym stanie technicznym. Stan ten przejawia się w licznych pęknięciach i zarysowaniach ścian. Został on potwierdzony w ekspertyzie technicznej sporządzonej przez uprawniony podmiot. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nałożony na Wspólnotę Mieszkaniową [...] nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie opisanych w decyzji robót budowlanych, tj.: 1. wzmocnienia osłabionych elementów konstrukcji , 2. odtworzenia brakujących słupów wolnostojących oraz przyściennych, 3. wykonania napraw wadliwie wykonanych powierzchni betonowych garażu, 4. wykonania elastycznych uszczelnień styków dylatacyjnych oraz likwidacji połączeń sztywnych, 5. wykonania pełnej izolacji termicznej ściany zewnętrznej w rejonie wejścia głównego do budynku znajdował uzasadnienie w załączonej do akt ekspertyzie technicznej. Odnosząc się do odwołania, w którym Wspólnota Mieszkaniowa zobowiązana do wykonania wskazanych obowiązków wnosiła o zmianę podmiotu zobowiązanego, organ drugiej instancji wskazał, iż nie zasługuje ono na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 i 66 Prawa budowlanego tylko właściciel lub zarządca obiektu odpowiada za jego stan techniczny i estetyczny i tylko on może być adresatem decyzji przewidzianych w rozdziale 6 tej ustawy. Brak zatem, w ocenie organu, jakichkolwiek podstaw do stosowania wykładni rozszerzającej wskazanych przepisów i objęcia tym obowiązkiem innych podmiotów. Organ odwoławczy zauważył też, iż obowiązki wynikające z art. 61-69 Prawa budowlanego związane z utrzymaniem należytego stanu technicznego obiektu budowlanego, w którym funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa powinny być nałożone właśnie na ten podmiot. Dla oceny legalności rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji nie ma natomiast znaczenia to czy nieodpowiedni stan techniczny obiektu powstał na skutek zaniedbań leżących po stronie inwestora. Decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Warszawie w części w jakiej dotyczyła ona podmiotu odpowiedzialnego za usunięcie nieprawidłowości ujawnionych w budynku przy ulicy [...] w Warszawie. Zarzuciła naruszenie art. 66 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię oraz naruszenie interesu prawnego Wspólnoty poprzez brak poszanowania w przedstawionej sytuacji faktycznej zasad współżycia społecznego zgodnie z art. 5 Kodeksu cywilnego jak również zasad wynikających z art. 415 Kodeksu. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części, w jakiej dotyczy ona wyznaczenia podmiotu odpowiedzialnego za usunięcie nieprawidłowości w budynku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wskazaną w kwestionowanej decyzji. Oddalając skargę wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że rozdział 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) odnosi się do utrzymania obiektów budowlanych. Pierwszy z przepisów tego rozdziału - art. 61 wskazuje, iż właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 oraz zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt związanych z działaniem człowieka lub sił natury, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. W dalszej kolejności Sąd wskazał, że jeśli okaże się, że obiekt budowlany może zagrażać mieniu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo jest użytkowany w sposób zagrażający mieniu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia to wówczas właściwy organ nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości określając termin wykonania tego obowiązku (art. 66 ust. 1 pkt. 1-4 Prawa budowlanego). Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że przytoczone wyżej przepisy stanowiły podstawę prawną tak zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. Jeśli więc konkretny przepis prawa materialnego (art. 61 Prawa budowlanego) pozwala na nałożenie obowiązków naprawczych na właściciela obiektu budowlanego bądź jego zarządcę to - jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - nie sposób przyjąć, iż decyzje których adresatem jest w niniejszej sprawie Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Warszawie naruszają prawo albowiem zostały skierowane do niewłaściwego adresata. W dalszej kolejności Sąd wyjaśnił też, że stosownie do art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U Nr 85, poz. 388 ze zm.) ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości tworzy wspólnotę mieszkaniową. Zarząd wspólnoty, zgodnie z art. 21 ust. 1 tej ustawy, kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Z tego właśnie powodu obowiązki wynikające z art. 61 i 66 Prawa budowlanego związane z utrzymaniem należytego stanu technicznego obiektu budowlanego, w którym funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, powinny być nałożone właśnie na ten podmiot. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego - to jest błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 61 i art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, kiedy Sąd ten nie odniósł się wyczerpująco do argumentów skarżącej. Uzasadniając swoje stanowisko autor skargi kasacyjnej wskazał, iż w sprawie ograniczono się do wskazania literalnej wykładni art. 61 i art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, co w ocenie skarżącego jest niewystarczające. Nastąpiło także naruszenie przez organ nadzoru budowlanego art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej K.p.a.) polegające na tym, ze nie zebrano wyczerpującego materiału dowodowego i wydano rozstrzygnięcie bez wszechstronnego jego rozważenia. W ocenie Wspólnoty doszło również do naruszenia art. 107 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego wskazania w uzasadnieniu decyzji argumentów uzasadniających przyjętą koncepcję rozstrzygnięcia, a Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł tych wszystkich uchybień. Odnośnie naruszenia art. 66 Prawa budowlanego autor skargi kasacyjnej wskazał, że w sprawie niesprawność techniczna budynku nie pojawiła się w trakcie użytkowania budynku przez mieszkańców i reprezentujących ich Wspólnotę, tylko istniała od momentu technicznego oddawania budynku do korzystania przez uprawnione organy. Wady konstrukcyjne i techniczne budynku były wskazywane w dokumentacji budynku przed wydaniem decyzji administracyjnej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy. Podkreślono, że organ nałożył na zarządcę budynku karę za zły stan budynku, który jego zdaniem pojawił się w trakcie użytkowania, a tymczasem stan ten był nieprawidłowy w chwili oddania budynku do korzystania. W dalszej kolejności autor skargi kasacyjnej zauważył, że rodzaj nałożonych obowiązków powinien być każdorazowo uzależniony od skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości, przy czym granicę wyznaczać ma wykładania celowościowa artykułu 66 Prawa budowlanego. W ocenie Wspólnoty decyzja organu administracji nie była adekwatna do skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości, które ponadto nie powstały w trakcie użytkowania budynku przez mieszkańców i reprezentującą ich Wspólnotę, tylko istniały od momentu technicznego oddawania budynku do korzystania. Podkreślono, że wady konstrukcyjne i techniczne budynku były wskazane w dokumentacji budynku przed wydaniem decyzji administracyjnej przez organy nadzoru budowlanego, jednakże fakt ten został pominięty przy wydawaniu zaskarżonych decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważono nadto, że przy analizie zaskarżanej decyzji w ogóle nie została wzięta pod uwagę wykładnia celowościowa. Organ nałożył na zarządcę budynku karę za zły stan budynku, który nie tylko nie pojawił się w toku użytkowania obiektu, ale był nieprawidłowy od chwili oddania budynku do korzystania. Stąd w ocenie Wspólnoty decyzja organu administracji nie była adekwatna do skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości, a przy rozpoznawaniu sprawy zabrakło wszechstronnej analizy stanu faktycznego sprawy pod tym kątem. Na podstawie art. 7 K.p.a. organ obowiązany jest rozważyć, czy słuszny interes strony i względy społeczne przemawiają za uwzględnieniem stanowiska strony bacząc przy tym na to, że interes społeczny (publiczny) z samego założenia nie może być traktowany jako przeciwieństwo interesu indywidualnego, a zadaniem organu podejmującego decyzję jest harmonizowanie tych interesów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie mogła zostać uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. W ocenie składającego skargę kasacyjną wyrok Sądu pierwszej instancji obarczony jest wadliwością wynikającą z naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 61 i art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Przystępując w pierwszej kolejności do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że stanowisko strony w tej kwestii nie jest prawidłowe. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że skarga kasacyjna została sformułowana w taki sposób, że wątpliwości budzi, czy wolą strony skarżącej jest zakwestionowanie ustaleń faktycznych, czy też nie. Wprawdzie w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. polegającego na tym, że nie zebrano wyczerpująco materiału dowodowego i wydano rozstrzygnięcie bez wszechstronnego jego rozważenia, to jednak nie wskazuje się, które de facto ustalenia faktyczne miałyby pozostawać niepełne, sporne lub wadliwe, ani jaki miałby być skutek stwierdzonego w tym zakresie uchybienia. Jakkolwiek, zatem w skardze kasacyjnej podnosi się zarzut naruszenia przepisów postępowania, to brak podstaw aby przyjąć, że to ewentualne uchybienie miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższego podniesiony w niniejszej sprawie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania uznać należało za nieuzasadniony. Przechodząc z kolei do oceny zasadności zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował przepisy Prawa budowlanego. Zgodnie, bowiem z art. 61 Prawa budowlanego na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego spoczywa obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu "zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2". W myśl tego ostatniego przepisu obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7 (por. wyrok NSA z 26 września 2008 r. sygn. II OSK 1102/07). Nie może zatem budzić wątpliwości, że istotą wynikającego z tego przepisu obowiązku jest zatem utrzymywanie budynku w należytym stanie technicznym, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Jednocześnie, warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5, określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. nr 75, poz. 690). Art. 5 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego kreuje wymóg zapewnienia bezpiecznego użytkowania obiektu. Wymóg ten znajduje doprecyzowanie w przepisach rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W myśl § 204 ust. 1 tego rozporządzenia konstrukcja budynku powinna spełniać warunki zapewniające nieprzekroczenie stanów granicznych nośności oraz stanów granicznych przydatności do użytkowania w żadnym z jego elementów i w całej konstrukcji. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, na s. 7 Ekspertyzy wskazuje się, że pionowe zarysowania ścian, stwierdzone w przedmiotowej sprawie, są wynikiem przekroczenia nośności. Porównanie stwierdzonych nieprawidłowości z brzmieniem § 204 ust. 1 i 3 rozporządzenia wskazuje zatem na przekroczenie stanów granicznych przydatności do użytkowania. Jednocześnie na s. 9 Ekspertyzy znajduje się jednoznaczne stwierdzenie, że nie są spełnione warunki bezpiecznej eksploatacji, a budynek jedynie warunkowo można dopuścić do dalszej eksploatacji. W świetle powyższego autor skargi kasacyjnej nie może zasadnie wywodzić jakoby wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego, z tego względu, ze na skarżącą Wspólnotę nałożono obowiązki nie wynikające z przepisów prawa W następnej kolejności, podkreślić należy, że nałożony na stronę zakres obowiązków w całości odpowiada wskazaniom zawartym w Ekspertyzie technicznej sporządzonej przez inż. Stefana Kowalskiego w marcu 2009 r. Ubocznie zauważyć można też, że Wspólnota Mieszkaniowa nigdy nie kwestionowała ustaleń dotyczących zakresu i rodzaju tych robót. Zastrzeżeń w tym zakresie nie zgłaszano na etapie postępowania administracyjnego. W odwołaniu Wspólnota wskazywała nawet wprost, że "uznaje słuszność decyzji I instancji w części dotyczącej zakresu nieprawidłowości koniecznych do usunięcia". Podniesiony natomiast na stronie 7 skargi kasacyjnej zarzut, iż "decyzja nie była adekwatna do skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości" nie wskazuje na czym, w ocenie autora skargi kasacyjnej, ewentualna wadliwość ustaleń Sądu pierwszej instancji w tym zakresie miałaby polegać. Nie odniesiono się do żadnych konkretnych uchybień. Na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przypuszczać można jedynie, iż chodzi o istniejący - w ocenie autora skargi kasacyjnej - fakt nieuwzględnienia interesów wszystkich użytkowników, poprzez uczynienie Wspólnoty adresatem nakazu. Jednak zarzut ten również uznać należy za niezasadny. Przede wszystkim, bowiem jak wskazuje analiza zgromadzonej w aktach dokumentacji technicznej, nakazane Wspólnocie do wykonania roboty dotyczą części wspólnych nieruchomości. Natomiast argumentacja strony skarżącej, co do braku stronie winy w związku ze stwierdzonym stanem technicznym budynku, pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonych decyzji. Wyjaśnienia, bowiem wymaga, że nałożenie obowiązków w prawie administracyjnym nie jest uzależnione od winy (por. wyrok z dnia 21 lipca 2009 r., sygn. II OSK 1183/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że organy prawidłowo wskazały Wspólnotę Mieszkaniową jako adresata decyzji wydanej w trybie art. 66 Prawa budowlanego (por. wyrok z dnia 25 lipca 2008 r. sygn. II OSK 1214/07, wyrok z dnia 29 listopada 2000 r. sygn. II SA/Gd 2018/98, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Ubocznie natomiast można wyjaśnić, że odpowiedzialności właściciela (współwłaściciela) w trybie przepisów prawa budowlanego nie wyłącza dobra wiara nabywcy nieruchomości. Ustalenie, czy ustalony w toku postępowania administracyjnego stan faktyczny jest wynikiem czyichkolwiek zaniedbań oraz ewentualne ustalenie osoby winnej tych zaniedbali nie ma w konsekwencji znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W świetle powyższego poniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należało za bezzasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.