II OSK 1057/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 749/09 w sprawie ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Rzeszowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Rzeszowie kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010r. oznaczonym sygn. akt II SA/Rz 749/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Rzeszowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 14 lipca 2009 r., w przedmiocie obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta Stalowowolski decyzją z 28 kwietnia 2009 r. zobowiązał GDDKiA do: 1) wykonania ekranów akustycznych wzdłuż obwodnicy miasta Stalowa Wola o łącznej długości 2789 m w terminie do 30 czerwca 2009 r., 2) wykonania urządzeń technicznych do ochrony przed ponadnormatywnym oddziaływaniem drgań na pozostałych odcinkach drogi wzdłuż terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, a obecnie niezabudowanych o łącznej długości ok. 2100 m, 3) po zrealizowaniu każdego z etapów montażu ekranów, do poinformowania Starosty Stalowowolskiego o zakończeniu prac, w terminie 10 dni od ich zakończenia. Decyzja powyższa została wydana w wyniku kasacyjnej decyzji SKO z 14 października 2008 r. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji stwierdził, że poziom hałasu pochodzącego z ruchu kołowego po obwodnicy Stalowej Woli przekracza dopuszczalne poziomy dźwięku na terenach mieszkaniowych. Decyzję wydał w oparciu o przedłożone przez GDDKiA "Analizy porealizacyjne...". Z ustaleń faktycznych wynikało, że jedyną możliwością ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko jest zobowiązanie GDDKiA do wykonania obowiązków na podstawie art. 362 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Dlatego też w celu ochrony akustycznej środowiska, nałożono na GDDKiA obowiązek ograniczenia negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ nie uwzględnił wniosku GDDKiA o zmianę terminu zakończenia realizacji pierwszego etapu ekranów akustycznych, a także o wykreślenie w całości punktu 2 decyzji, dotyczącego wykonania urządzeń technicznych do ochrony przed ponadnormatywnym oddziaływaniem hałasu na pozostałych odcinkach drogi wzdłuż terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, a obecnie niezabudowanych o łącznej długości 2100 m. Podkreślił w uzasadnieniu, iż GDDKiA uzgodniła projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i w pełni zaakceptowała zawarte w tych projektach postanowienia. Zarządca drogi nie jest zainteresowany rozwiązaniem problemu poprzez ustanowienie obszarów ograniczonego użytkowania. Odwołanie od decyzji Starosty Stalowowolskiego złożyła GDDKiA Oddział w Rzeszowie. Strona wniosła o wykreślenie z decyzji w całości jej pkt 2 nakładającego obowiązek wykonania urządzeń technicznych do ochrony przed ponadnormatywnym oddziaływaniem drgań na odcinkach drogi wzdłuż terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, a obecnie niezabudowanych o łącznej długości 2100 m. Strona nie dostrzegła podstawy prawnej do nałożenia obowiązku budowy urządzeń służących ochronie przed ponadnormatywnym oddziaływaniem drgań, ponieważ w przekazanej do Starostwa analizie porealizacyjnej brak jest wskazania, iż droga mogłaby emitować drgania ponadnormatywne. W ocenie strony, cytowane przez organ przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych wartości hałasu środowiska (Dz. U. Nr 120, poz. 826) określają wartości dopuszczalne hałasu, a nie wartości dopuszczalnych drgań. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 23 stycznia 2003 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów (...), GDDK zobowiązane jest do wykonywania pomiarów hałasu przy drogach i w przypadku wystąpienia przekroczeń ma obowiązek podjęcia dalszych działań w celu ograniczenia hałasu. Zabudowa mieszkaniowa chroniona akustycznie może stać się zabudową niechronioną akustycznie, a wówczas obowiązek wykonania ekranów stanie się bezprzedmiotowy. Zdaniem GDDKiA nałożenie obowiązku budowy ekranów akustycznych przy terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową a obecnie niezabudowanych jest przedwczesne i ekonomicznie nieuzasadnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 14 lipca 2009 r., utrzymało decyzję Starosty Stalowowolskiego w mocy. Kolegium dokonało interpretacji art. 362 ustawy P.o.ś. stanowiącego podstawę prawną decyzji. W ocenie organu ewentualne zmiany w zakresie zabudowy stanowią argument za koniecznością ochrony terenów mieszkaniowych przed hałasem. Analiza porealizacyjna wskazuje, że poziom hałasu pochodzący od ruchu kołowego na obwodnicy przekracza dopuszczalne poziomy dźwięku na terenach mieszkaniowych. Organ wydając decyzję na podstawie art. 362 P.o.ś. nie może odnosić tej decyzji tylko do sytuacji mającej miejsce w chwili rozstrzygania, a wybudowanie przez GDDKiA ekranów nie zwolni zarządcy dróg krajowych od obowiązków dokonywania pomiarów. Skargę na decyzję SKO wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie GDDKiA. Strona skarżąca zażądała uchylenia kwestionowanej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona podała, że z brzmienia art. 362 P.o.ś., a również z jego umiejscowienia w ustawie wynika, że powołany przepis ma charakter ogólny i dotyczy wszelkich oddziaływań na środowisko. Powołując się na poglądy literatury prawa oraz orzecznictwo strona stwierdziła, iż przepis ten może zostać zastosowany wyłącznie wówczas, gdy wobec danego stanu rzeczy negatywnie oddziaływującego na określone elementy środowiska naturalnego, nie można zastosować regulacji szczególnych, adekwatnych do tego stanu rzeczy ze względu na jego charakter oraz rodzaj dający się prawnie zakwalifikować do przedmiotowego zakresu stosowania tych regulacji szczególnych. Ponieważ w art. 115a ust. 2 P.o.ś. została wyłączona możliwość wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, stosowanie art. 362 P.o.ś. prowadziłoby do obejścia tego wyłączenia przecząc tym samym racjonalności ustawodawcy. Według GDDKiA w ustawie znajdują się szczegółowe uregulowania mające na celu zapewnienie założonych przez ustawodawcę standardów ochrony środowiska. W takiej sytuacji zastosowanie art. 362 P.o.ś. i wydanie w stosunku do zarządcy drogi decyzji nakładającej obowiązki dalej idące od tych, które przyjął ustawodawca stanowiłoby ich obejście. W przypadku, gdy w prognozie oddziaływania ustaleń MPZP nie określono faktycznych zasięgów oddziaływania na środowisko, obowiązkiem ograniczania oddziaływania nie powinien być obciążony zarządca drogi. Skarżąca powołała także przepisy ustawy z 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z których wyprowadziła wniosek, iż miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego powinny być uchwalane z zabezpieczeniem rezerw terenu na przeprowadzenie dróg krajowych. Zdaniem GDDKiA nałożenie obowiązku budowy ekranów akustycznych, przy terenach przeznaczonych na zabudowę a obecnie niezabudowanych jest przedwczesne i nieuzasadnione. Poza tym nałożenie na inwestora obowiązków wynikających ze standardów jakości środowiska nie może być wyprowadzane w sposób uznaniowy, lecz przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności środków do celów oraz wskazaniu norm prawnych stanowiących podstawę wydania decyzji zmierzającej do ograniczenia zakresu ujemnego oddziaływania na środowisko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny poprawności zastosowania przez organy orzekające w sprawie regulacji wynikającej z art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Analizując przepisy w/w ustawy Sąd wskazał, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 362 jest wyegzekwowanie spełnienia wymagań ochrony środowiska w przypadku negatywnego oddziaływania na nie, jako na dobro wspólne, przy czym ochrona interesu indywidualnego w przypadku naruszenia wymagań ochrony środowiska jest realizowana nie na drodze odpowiedzialności administracyjnej lecz na drodze cywilnej przed sądem powszechnym. Skoro pomiary hałasu oraz zakresu oddziaływania akustycznego przeprowadzone na użytek sporządzenia tzw. analizy porealizacyjnej potwierdziły występowanie negatywnego oddziaływania na środowisko obwodnicy miasta Stalowa Wola, to możliwe było wydanie decyzji w trybie art. 362 ustawy. Następnie Sąd podał, że w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ustawodawca w tytule VI "Odpowiedzialność w ochronie środowiska" przewidział trzy podstawowe rodzaje odpowiedzialności za negatywne oddziaływanie na środowisko: odpowiedzialność cywilną, karną i administracyjną. Każdy z tych rodzajów odpowiedzialności charakteryzuje się inną rolą, innymi metodami, a także innymi instrumentami prawnymi. Odpowiedzialności te nie tylko nie wykluczają się, wręcz przeciwnie uzupełniają się. Jeżeli podmiot narusza środowisko, co spowoduje powstanie szkody, to w grę wchodzi przede wszystkim odpowiedzialność cywilna. Jeżeli czyn ten wypełnia także znamiona przestępstwa w grę wchodzi dodatkowo odpowiedzialność karna. Trzecim rodzajem odpowiedzialności jest odpowiedzialność administracyjna oparta o prawo administracyjne. Rolą tej odpowiedzialności jest ochrona środowiska jako dobra publicznego. Unormowania dotyczące odpowiedzialności administracyjnej wyposażają organy ochrony środowiska w możliwości decyzyjnego ingerowania w sposób działania podmiotów, jeżeli działania te szkodliwie oddziałują na środowisko. Przepisem umożliwiającym taką ingerencję jest art. 362 ust. 1, który dotyczy wszelkich postaci naruszenia środowiska w sposób prawem zakazany. Uprawnienie organu do nałożenia obowiązków ma charakter ogólny i w konsekwencji o dużym stopniu uznaniowości, przy czym ustawodawca nie precyzuje jakimi kryteriami należy się kierować. Sąd nie podzielił stanowiska skarżących z odwołania, iż pkt 2 decyzji nie znajduje potwierdzenia w ustaleniach "Analizy porealizacyjnej". W części opisowej dokumentu jest bowiem informacja o zakresie negatywnego oddziaływania akustycznego, którym są również drgania. Zarzut skargi, iż bezpodstawne jest żądanie budowy ekranów na terenach niezabudowanych jest bezpodstawny. Jak wynika z decyzji, budowa ekranów uzależniona jest od zabudowy tego terenu w przyszłości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w której zaskarżył wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r., nr 25, poz. 150 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z nieuwzględnieniem treści art. 115 a ust. 1 i ust. 2 ustawy i przyjęcie, że przepis ten daje podstawę do nałożenia na skarżącego obowiązków ograniczenia oddziaływania na środowisko w oparciu o przedstawioną "analizę porealizacyjną wykonaną dla istniejącej obwodnicy miasta Stalowa Wola", 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że analiza porealizacyjna zawiera zapisy dotyczące lokalizacji i parametrów ekranów akustycznych na terenach przyszłej zabudowy mieszkaniowej o dł. ok. 2100m. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku jest, co do zasady, sankcjonowane przez organ ochrony środowiska wydaniem decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Mając zatem na uwadze, iż przepis art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska ma charakter uzupełniający i powinien być stosowany wówczas, gdy inne normy nie przewidują bardziej szczegółowych rozwiązań, taka właśnie sytuacja zachodzi co do problemu przekroczenia poziomu hałasu, w której winno się co do zasady, stosować art. 115a tej ustawy. Z zakresu postępowania w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu ustawodawca wyłączył okoliczności, które dotyczą m.in. eksploatacji dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, kolei linowych, portów oraz lotnisk. Wspólną ich cechą jest to, że chodzi o hałas emitowany w związku z działalnością o charakterze użyteczności publicznej. Ponadto pełnomocnik zauważył, iż niemożliwym jest, aby z funkcjonowaniem tych urządzeń infrastruktury technicznej nie wiązało się powstawanie hałasu i to poza zakładem. W przyjętych rozwiązaniach wyraźnie widać, że prawodawca stara się godzić dwie wartości. Z jednej strony jest on świadomy, jaki wpływ na środowisko wywiera hałas, z drugiej zaś strony wie, że we współczesnym świecie nie ma możliwości zaniechania hałasu. Skoro zatem w przepisie art. 115a ust 2 omawianej ustawy została wprost wyłączona możliwość wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, zastosowanie art. 362 ustawy do przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu w wyszczególnionych tam przypadkach, prowadziłoby de facto do obejścia owego wyłączenia, przecząc racjonalności jego wprowadzenia przez ustawodawcę. Ponadto pełnomocnik skarżącego podniósł, że analiza porealizacyjna nie zawiera wskazania potrzeby budowy ekranów akustycznych ujętych w punkcie drugim decyzji Starosty Stalowowolskiego, jak również jakichkolwiek obliczeń dotyczących skuteczności zastosowania tej metody ograniczenia hałasu. Analiza nie zawiera dokładnej lokalizacji w/w ekranów, a także podstawowych wymogów jakie muszą spełniać w tym m.in. wymagana wysokość, który to czynnik w znacznym stopniu decyduje o skuteczności zastosowania tej metody. Podkreślił też, iż lokalizacja ekranów akustycznych wykazana w punkcie II decyzji jak i załączniku graficznym została określona uznaniowo przez pracowników Starostwa Powiatowego i nie została podparta odpowiednimi obliczeniami skuteczności. Projektowanie lokalizacji ekranów akustycznych nie przez specjalistyczne firmy ochrony środowiska a urzędnika, jest jednoznaczne z tym, że projektowanie lokalizacji i parametrów ekranów następuje bez przeprowadzenia odpowiedniego modelowania rozprzestrzeniania się hałasu i może doprowadzić do tego, iż zaprojektowane ekrany akustyczne nie będą spełniać swojego zadania, co naraziłoby budżet państwa na milionowe straty. Pełnomocnik zaznaczył też, iż w przypadku gdy w prognozie oddziaływania ustaleń MPZP nie określono faktycznych zasięgów oddziaływania projektowanej drogi na środowisko, obowiązkiem ograniczenia oddziaływania na tą zabudowę, nie powinien być obciążony zarządca drogi, który wykonał ją zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę i ma niewielki wpływ na to, jak hałaśliwie pojazdy będą poruszać się po oddanej do użytkowania drodze. Natomiast decydenci (jednostki samorządu terytorialnego lub inwestorzy) uznają, że tereny przyległe do drogi w dalszym ciągu nadają się pod zabudowę mieszkaniową i nie zamierzają zmienić ustaleń miejscowego planu, pomimo tego, iż z analizy porealizacyjnej wynikają ponadnormatywne zasięgi hałasu obejmujące planowaną zabudowę mieszkaniową. Pełnomocnik zaznaczył, że zgodnie z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 ust. 1) ustalenie zasad zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy, która ma obowiązek uwzględniania w procesie planistycznym m.in. potrzeb interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9). Z zapisów ustawy można wywieść, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego powinny być uchwalane z zabezpieczeniem odpowiednich rezerw terenu na przeprowadzenie dróg krajowych, w sposób nie powodujący ponadnormatywnego pogarszania jakości środowiska. Błędem jest więc lokowanie zabudowy mieszkaniowej wzdłuż nowo budowanych ciągów dróg krajowych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a szczególnie prognoza oddziaływania jego na środowisko, powinny uwzględniać negatywne oddziaływania, bądź też plan miejscowy powinien przewidywać odpowiednie urządzenia techniczne, których wybudowanie powinno być warunkiem realizacji planowanej zabudowy mieszkaniowej. Dodatkowo biorąc pod uwagę, że stosunki społeczne i wykorzystanie nieruchomości mogą ulec zmianom z zabudowy mieszkaniowej chronionej akustycznie na zabudowę nie objętą ochroną akustyczną, nałożony obowiązek budowy dodatkowych ekranów akustycznych na długości ok. 2100 m staje się bezpodstawny, a zakres realnych wymagań nałożonych na skarżącego niejasny. W związku z tym, iż w Prawie ochrony środowiska znajdują się szczegółowe uregulowania mające na celu zapewnienie założonych przez ustawodawcę standardów w zakresie ochrony środowiska, nałożenie obowiązku budowy ekranów akustycznych przy terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową a obecnie niezabudowanych, jest przedwczesne i nieuzasadnione aspektem ekonomicznym. Ponadto organ orzekając w tym przedmiocie powinien kierować się zasadą proporcjonalności środków do celu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Skarga podlegająca rozpoznaniu oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jako słuszny należało uznać zarzut naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowiącego, iż Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z wymienionego przepisu wynika, że podstawą orzekania sądu administracyjnego jest materiał zgromadzony w toku całego postępowania przez organy administracji obu instancji. Oznacza to, że Sąd Wojewódzki w celu dokonania właściwej kontroli zaskarżonej decyzji powinien przede wszystkim przeprowadzić analizę zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego oraz procesowego. Trafnie wskazał autor skargi kasacyjnej, że w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej oceny całości materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych, w efekcie czego błędnie ocenił rozstrzygnięcia podjęte przez organ pierwszej i drugiej instancji. Zaznaczyć należy, że strona skarżąca kwestionowała w odwołaniu oraz w skardze zasadność nałożenia na nią obowiązku określonego w pkt 2 decyzji Starosty z 28 kwietnia 2009 r., dotyczącego wykonania ekranów akustycznych na odcinkach drogi wzdłuż terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, obecnie niezabudowanych o łącznej długości ok. 2100 m. Dla porządku dodać należy, że strona nie negowała pkt 1 wym. decyzji, określającego obowiązek wykonania ekranów akustycznych wzdłuż innego odcinka oznaczonej obwodnicy o łącznej długości 2789 m, ale dotyczącego terenu zabudowanego. Skarżąca konsekwentnie przed organami administracji, a następnie przed Sądem Wojewódzkim wskazywała na to, że nałożenie obowiązku budowy ekranów akustycznych przy terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, ale aktualnie niezabudowanych, jest nieuzasadnione, a zwłaszcza przedwczesne. Wyrażając takie stanowisko podnosiła, że wykorzystanie nieruchomości na terenach niezabudowanych może ulec zmianie z planowanej zabudowy mieszkaniowej chronionej akustycznie, na zabudowę, która nie jest objęta ochroną akustyczną. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad podawała również, że zobowiązana jest do bieżącego monitorowania oddziaływań eksploatacji dróg na środowisko i w razie stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnych norm podejmuje stosowne działania. Według skarżącej znaczenie ma też okoliczność, że zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednostka samorządu terytorialnego powinna przy planowaniu i ustalaniu zasad zagospodarowania przestrzennego uwzględnić m.in. potrzeby interesu publicznego. W szczególności miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być uchwalony z zabezpieczeniem odpowiednich rezerw terenu przeznaczonego na drogi krajowe, tak aby nie lokalizować zabudowy mieszkaniowej wzdłuż nowo budowanych ciągów dróg krajowych. Natomiast zmiany planu powinny uwzględniać zaistniałe oddziaływanie drogi na środowisko. Strona skarżąca wskazywała ponadto, że organ administracji orzekając w tym przedmiocie powinien kierować się zasadą proporcjonalności środków do celu oraz powinien rozważyć zastosowanie innych zabezpieczeń przed ponadnormatywnym hałasem, uwzględniając aspekt ekonomiczny przyjmowanych rozwiązań. Zaznaczyć należy, że w odniesieniu do argumentacji zawartej w odwołaniu, organ odwoławczy przyjął za organem pierwszej instancji, iż zachodzi konieczność ochrony terenów mieszkaniowych przed hałasem "niejako przyszłościowo", aby brak przewidywań w tym zakresie nie doprowadził do potrzeby dokonywania zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przesuwania granic terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową coraz dalej od dróg. Organ odwoławczy stwierdził też, że skoro plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje teren jako przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, to organ musi stosować wobec niego taką ochronę jak dla terenu już zabudowanego. Z kolei Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że nie podziela stanowiska strony skarżącej, iż punkt drugi decyzji nie znajduje potwierdzenia w ustaleniach "Analizy porealizacyjnej". Według oceny Sądu Wojewódzkiego: "Zarzut skargi, iż bezpodstawne jest żądanie budowy ekranów na terenach niezabudowanych jest bezpodstawny. Jak wynika z decyzji, budowa ekranów uzależniona jest od zabudowy tego terenu w przyszłości". Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że konstatacja Sądu Wojewódzkiego w omawianym zakresie nie została w sposób należyty powiązana z materiałem zawartym w aktach administracyjnych. Sąd nie wskazał jakie konkretne ustalenia "Analizy porealizacyjnej" uznał za podstawę do nałożenia obowiązku określonego w pkt 2 decyzji. Tymczasem było to konieczne w sytuacji, gdy w zaskarżonej decyzji brakowało takich ustaleń, a jednocześnie strona skarżąca zgłosiła w odwołaniu i skardze zarzuty w tym zakresie. Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu odwoławczego mimo, iż argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji nie mogła być uznana za przekonującą. Tak organ drugiej instancji, jak również Sąd, nie odniosły się do szczegółowych uwag sformułowanych w odwołaniu i skardze. W szczególności zastrzeżenie budzi pogląd wyrażony w decyzji ostatecznej, że organ musi stosować taką samą ochronę przed negatywnym oddziaływaniem akustycznym na środowisko zarówno co do terenów zabudowanych, jak i tych, które nie są jeszcze zabudowane. Nie negując co do zasady takiej potrzeby, należy zauważyć, że organ nie powinien stosować automatycznie w obu przypadkach takich samych rozwiązań służących ochronie środowiska przed negatywnym oddziaływaniem określonego przedsięwzięcia. W konsekwencji należało uznać, że organ administracji nie wyjaśnił i nie rozpatrzył wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Ze względów wyżej przedstawionych konieczne jest zatem, aby organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy zweryfikował kwestionowane rozstrzygnięcie organu administracji w świetle regulacji normatywnej stanowiącej podstawę nałożonego na skarżącą obowiązku, ale też aby ocenił decyzję w aspekcie tych wszystkich okoliczności, które były wskazywane w odwołaniu i skardze. Za niezasadny należało natomiast uznać zarzut dotyczący wykładni art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 115a ust. 1 i ust. 2 tej ustawy. Pierwszy z wymienionych przepisów przewiduje możliwość nałożenia przez organ ochrony środowiska, w drodze decyzji, obowiązku ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko przez podmiot korzystający ze środowiska. Z kolei art. 115a ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że: 1. W przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. 2. Jeżeli hałas powstaje w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, kolei linowych, portów oraz lotnisk lub z działalnością osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą, decyzji, o której mowa w ust. 1, nie wydaje się. W rozpoznawanej sprawie ustalone zostało, że natężenie ruchu na przedmiotowej drodze krajowej powoduje przekroczenie dopuszczalnych wartości hałasu. W takiej sytuacji wykluczone było niewątpliwie wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu przewidzianej w art. 115a ust. 2 ustawy. Natomiast właściwy organ administracji mógł rozważać podjęcie decyzji na podstawie art. 362 ustawy. Wbrew stanowisku strony skarżącej okoliczność, że przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu pozostaje w związku z eksploatacją drogi nie wyłącza zastosowania środków prawnych przewidzianych w art. 362 ustawy. Należy zauważyć, że unormowania obu wymienionych przepisów mają służyć ochronie środowiska przed hałasem z tym, że przy zastosowaniu różnych rozwiązań. Z uwagi na specyfikę eksploatacji niektórych urządzeń, czy budowli użyteczności publicznej uzasadnione było wyłączenie możliwości wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu w trybie art. 115a ust. 1 ustawy. Nie oznacza to jednak, że w takich przypadkach ustawodawca wykluczył jakąkolwiek ingerencję organów ochrony środowiska, mającą na celu zapewnienie jak najlepszego stanu akustycznego środowiska. Trzeba więc przyjąć, że regulacja art. 115a ust. 2 ustawy nie wyłącza automatycznie zastosowania przepisu art. 362 ustawy, w razie gdy stwierdzone negatywne oddziaływanie na środowisko wynika z eksploatacji drogi. Przepis art. 362 ustawy ma bowiem charakter uzupełniający i powinien być stosowany wówczas, gdy inne normy nie przewidują bardziej szczegółowych rozwiązań. Odnosząc się do treści skargi kasacyjnej należy również podnieść, że strona skarżąca stawiając zarzut błędnej wykładni art. 362 ustawy ujawniła pewną niespójność swojego stanowiska. Z jednej bowiem strony zakwestionowała zastosowanie wymienionego przepisu w rozważanym stanie faktycznym, a z drugiej strony zaakceptowała rozstrzygnięcie objęte punktem pierwszym decyzji, mającym oparcie właśnie w art. 362 ustawy. W rezultacie należało uznać, że Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej wykładni tego przepisu, natomiast podjął wadliwą ocenę co do jego zastosowania w rozpatrywanym przypadku. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w pkt 1 sentencji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego znajduje oparcie w art. 203 § 1 p.p.s.a.