II SA/Rz 749/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Ryszard Bryk WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi G. D. D. K. i A. O. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko -skargę oddala- II SA/Rz 749/09 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].07.2009 r., nr [...] którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z [...].04.2009 r. znak [...] zobowiązującą GDDKiA do wykonania ekranów akustycznych wzdłuż obwodnicy miasta S., wykonania urządzeń technicznych do ochrony przed ponadnormatywnym oddziaływaniem drgań na pozostałych odcinkach drogi wzdłuż terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową a obecnie niezabudowanych o długości 2100 m. Jak ustalono na podstawie akt administracyjnych Starosta decyzją z [...].04.2009 r. znak [...] zobowiązał GDDKiA do: 1) wykonania ekranów akustycznych wzdłuż obwodnicy miasta S. o łącznej długości 2789 m w terminie do 30.06.2009 r., 2) wykonania urządzeń technicznych do ochrony przed ponadnormatywnym oddziaływaniem drgań na pozostałych odcinkach drogi wzdłuż terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, a obecnie niezabudowanych o łącznej długości ok. 2100 m, 3) po zrealizowaniu każdego z etapów montażu ekranów, zobowiązano GDDKiA do poinformowania Starosty o zakończeniu prac, w terminie 10 dni od ich zakończenia. Zabudowane ekrany powinny się charakteryzować jednoliczbowym wskaźnikiem oceny izolacyjności akustycznej od dźwięków powietrznych (DLr 30dB) mieszczących się w najwyższej klasie izolacyjności od dźwięków powietrznych B3 oraz wysokich właściwościach pochłaniających - o jednoliczbowym wskaźniku oceny pochłaniania dźwięku w klasie A4(DL 11 db). Organ w określonych w treści swego rozstrzygnięcia okolicznościach dopuścił zastosowanie ekranów przeźroczystych lub kombinowanych. Decyzja Starosty z [...].04.2009 r. znak [...] została wydana w wyniku kasacyjnej decyzji SKO z [...].10.2008 r. znak [...]. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że poziom hałasu pochodzącego z ruchu kołowego po obwodnicy S. przekracza dopuszczalne poziomy dźwięku na terenach mieszkaniowych. Decyzję wydano w oparciu o przedłożone przez GDDKiA "Analizy porealizacyjne...". Z tych ustaleń wynikało, że jedyną możliwością ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko jest zobowiązanie GDDKiA do wykonania obowiązków na podstawie art. 362 ustawy z 27.04.2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 25, poz. 150 ze zm.; zwana dalej P.o.ś.). Dlatego też w celu ochrony akustycznej środowiska, nałożono na GDDKiA obowiązek ograniczenia negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ nie uwzględnił wniosku GDDKiA o zmianę terminu zakończenia realizacji pierwszego etapu ekranów akustycznych, a także o wykreślenie w całości punktu 2 decyzji, dotyczącego wykonania urządzeń technicznych do ochrony przed ponadnormatywnym oddziaływaniem hałasu na pozostałych odcinkach drogi wzdłuż terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, a obecnie niezabudowanych o łącznej długości 2100 m. Podkreślono w uzasadnieniu, iż GDDKiA uzgodniła projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i w pełni zaakceptowała zawarte w tych projektach postanowienia. Zarządca drogi nie jest zainteresowany rozwiązaniem problemu poprzez ustanowienie obszarów ograniczonego użytkowania. Odwołanie od opisanej powyżej decyzji Starosty złożyła GDDKiA Oddział [...]. Strona wniosła o wykreślenie z decyzji w całości jej pkt 2 nakładającego obowiązek wykonania przez GDDKiA urządzeń technicznych do ochrony przed ponadnormatywnym oddziaływaniem drgań na odcinkach drogi wzdłuż terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, a obecnie niezabudowanych o łącznej długości 2100 m. Strona nie dostrzegała podstawy prawnej do nałożenia obowiązku budowy urządzeń służących ochronie przed ponadnormatywnym oddziaływaniem drgań, ponieważ w przekazanej do Starostwa analizie porealizacyjnej brak jest wskazania, iż droga mogłaby emitować drgania ponadnormatywne. Cytowane przez Organ przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych wartości hałasu środowiska (Dz.U. Nr 120, poz. 826) określają wartości dopuszczalne hałasu, a nie wartości dopuszczalnych drgań. Zabudowa mieszkaniowa chroniona akustycznie może stać się zabudową niechronioną akustycznie, a wówczas obowiązek wykonania ekranów stanie się bezprzedmiotowy. Zdaniem GDDKiA nałożenie obowiązku budowy ekranów akustycznych przy terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową a obecnie niezabudowanych jest przedwczesne i ekonomicznie nieuzasadnione. Odcinek drogi krajowej nr 77 będący przedmiotem postępowania ma natężenie ruchu 4580 poj./dobę., dlatego też nie został objęty obowiązkiem opracowania map akustycznych. Określony w pkt 2 decyzji Starosty obowiązek jest słuszny, co do zasady i realizowany przez GDDKiA. Zwrócono uwagę na błąd w pouczeniu o środkach prawnych służących wobec decyzji Starosty. SKO po rozpoznaniu odwołania utrzymało decyzję Starosty w mocy. Kolegium dokonało interpretacji art. 362 ustawy P.o.ś. stanowiący podstawę prawną decyzji Starosty. Ewentualne zmiany w zakresie zabudowy stanowią argument za koniecznością ochrony terenów mieszkaniowych przed hałasem. Analiza porealizacyjna wskazuje, że poziom hałasu pochodzący od ruchu kołowego na obwodnicy przekracza dopuszczalne poziomy dźwięku na terenach mieszkaniowych. Organ wydając decyzję na podstawie art. 362 P.o.ś. nie może odnosić tej decyzji tylko do sytuacji mającej miejsce w chwili rozstrzygania. Powołane w odwołaniu rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska z 23.01.2003 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów poziomów w środowisku substancji lub energii przez zarządzającego drogą, linią kolejową, linią tramwajową, lotniskiem, portem, jest nieaktualne gdyż zostało uchylone rozporządzeniem Ministra Środowiska z 2.10.2007 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów poziomów w środowisku substancji lub energii przez zarządzającego drogą, linią kolejową, linią tramwajową, lotniskiem, portem. Wybudowanie przez GDDKiA ekranów nie zwolni zarządcy dróg krajowych od obowiązków dokonywania pomiarów. Skargę na wymienioną decyzję SKO wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie GDDKiA. Strona skarżąca zażądała uchylenia kwestionowanej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Z brzmienia art. 362 P.o.ś., a również z jego umiejscowienia w ustawie wynika, że powołany przepis ma charakter ogólny i dotyczy wszelkich oddziaływań na środowisko. Powołując się na poglądy literatury prawa oraz wyrok WSA w Warszawie z 26.10.2007 r., sygn. IV SA/Wa 1694/07 stwierdzono, iż art. 362 P.o.ś ma charakter ogólny i może zostać zastosowany wyłącznie wówczas gdy wobec danego stanu rzeczy negatywnie oddziaływującego na określone elementy środowiska naturalnego, nie można zastosować regulacji szczególnych, adekwatnych do tego stanu rzeczy ze względu na jego charakter oraz rodzaj dający się prawnie zakwalifikować do przedmiotowego zakresu stosowania tych regulacji szczególnych. Według art. 115a P.o.ś. w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, że poza zakładem w wyniku jego działalności przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Jeżeli hałas powstaje w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, kolei linowych, portów oraz lotnisk lub z działalnością osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą, decyzji tej nie wydaje się. Ponieważ w art. 115a ust. 2 P.o.ś. została wyłączona możliwość wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, stosowanie art. 362 P.o.ś. prowadziłoby do obejścia tego wyłączenia przecząc tym samym racjonalności ustawodawcy. Według GDDKiA w ustawie znajdują się szczegółowe uregulowania mające na celu zapewnienie założonych przez ustawodawcę standardów ochrony środowiska. W takiej sytuacji zastosowanie art. 362 P.o.ś. i wydanie w stosunku do zarządcy drogi decyzji nakładającej obowiązki dalej idące od tych, które przyjął ustawodawca stanowiłoby ich obejście. W przypadku, gdy w prognozie oddziaływania ustaleń MPZP nie określono faktycznych zasięgów oddziaływania na środowisko, obowiązkiem ograniczania oddziaływania nie powinien być obciążony zarządca drogi. Skarżący powołał także przepisy ustawy z 27.03.2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyprowadzono z nich wniosek, iż miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego powinny być uchwalane z zabezpieczeniem rezerw terenu na przeprowadzenie dróg krajowych. Zdaniem GDDKiA nałożenie obowiązku budowy ekranów akustycznych, przy terenach przeznaczonych na zabudowę a obecnie niezabudowanych jest przedwczesne i nieuzasadnione. Poza tym, nałożenie na inwestora obowiązków wynikających ze standardów jakości środowiska nie może być wyprowadzane w sposób uznaniowy, lecz przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności środków do celów, wskazaniu norm prawnych stanowiących podstawę wydania decyzji zmierzającej do ograniczenia zakresu ujemnego oddziaływania na środowisko. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Jedną z podstaw zaskarżonych decyzji były pomiary wykonane po oddaniu drogi do eksploatacji przedstawione w analizie porealizacyjnej. Z treści tej analizy wynika przekroczenie dopuszczalnych poziomów na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. Przekroczenia te określono na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z 14.06.2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może dokonywać tej kontroli na podstawie kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli pozostaje w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej jest możliwe wyłączenie w przypadku: stwierdzenia m. in.: naruszenia prawa materialnego które ma wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia prawa procesowego, które ma istotny wpływ na wynik postępowania. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm./, stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi w przedmiotowej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...], którą nałożono obowiązek wykonania ekranów akustycznych wzdłuż obwodnicy miasta S. o łącznej długości 2789 m w terminie do 30 czerwca 2011 roku, obowiązek wykonania urządzeń technicznych do ochrony przed ponadnormatywnym oddziaływaniem drgań na pozostałych odcinkach drogi wzdłuż terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, a obecnie niezabudowanych o łącznej długości około 2100 m. Urządzenia /ekrany akustyczne/ należy wykonać systematycznie z realizacją budynków mieszkalnych w okresie 3 lat od oddania budynku mieszkalnego do użytkowania, nie później niż do 31.12.2030 r. Po zrealizowaniu każdego z nich należy poinformować Starostę. Istota sportu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny poprawności zastosowania przez organy orzekające w sprawie regulacji wynikającej z art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Stosownie do treści art. 362 cytowanej ustawy, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji nałożyć obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, zaś w decyzji może określić czynności zmierzające do ograniczenia oddziaływania na środowisko i termin wykonania obowiązku – art. 362 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1a, 2 ustawy prawo ochrony środowiska. Z art. 378 ust. 1 cytowanej ustawy wynika natomiast, że organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa m. in. w art. 362 jest starosta. Z art. 375 tej ustawy wynika, że postępowanie w sprawie wydania decyzji wszczyna się z urzędu. Zatem analizując cytowane wyżej przepisy celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 362 powołanej ustawy jest wyegzekwowanie spełnienia wymagań ochrony środowiska w przypadku negatywnego oddziaływania na nie, jako na dobro wspólne, przy czym ochrona interesu indywidualnego w przypadku naruszenia wymagań ochrony środowiska jest realizowana nie na drodze odpowiedzialności administracyjnej lecz na drodze cywilnej przed sądem powszechnym, o którym mowa w art. 323 ustawy. W tym zakresie panuje zgodne stanowisko doktryny /J. Ciechanowicz – McLean, Z. Bukowski, B. Rakoczy – Prawo ochrony środowiska. Komentarz, str. 571/, jak i orzecznictwa sądowoadministracyjnego /wyrok WSA w Warszawie z dnia 11.05.2006 r., syng. IV SA/Wa 1328/05/. Skoro przeprowadzone pomiary hałasu oraz badanie zakresu oddziaływania akustycznego przeprowadzone zostało na użytek sporządzenia tzw. analizy porealizacyjnej, które potwierdziły występowanie negatywnego oddziaływania na środowisko obwodnicy miasta S. możliwe jest wydanie decyzji w trybie art. 362 ustawy. W cytowanej ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ustawodawca w tytule VI "Odpowiedzialność w ochronie środowiska" przewidział trzy podstawowe rodzaje odpowiedzialności za negatywne oddziaływanie na środowisko: odpowiedzialność cywilną, karną i administracyjną. Każdy z tych rodzajów odpowiedzialności charakteryzuje się inną rolą, innymi metodami, a także innymi instrumentami prawnymi. Odpowiedzialności te nie tylko nie wykluczają się, wręcz przeciwnie uzupełniają się. Jeżeli podmiot narusza środowisko, co spowoduje powstanie szkody, to w grę wchodzi przede wszystkim odpowiedzialność cywilna. Jeżeli czyn ten wypełnia także znamiona przestępstwa w grę wchodzi dodatkowo odpowiedzialność karna. Trzecim rodzajem odpowiedzialności jest odpowiedzialność administracyjna oparta o prawo administracyjne. Rolą tej odpowiedzialności jest ochrona środowiska jako dobra publicznego. Unormowania dotyczące odpowiedzialności administracyjnej wyposażają organy ochrony środowiska w możliwości decyzyjnego ingerowania w sposób działania podmiotów, jeżeli działania te szkodliwie oddziałują na środowisko. Przepis art. 362 ust. 1 ustawy zamieszczony w tytule VI dziale III tej ustawy zatytułowanym "odpowiedzialność administracyjna" stanowi, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska oddziałuje negatywnie na środowisko organ ochrony środowiska, może w drodze decyzji nakazać mu: 1) ograniczenie oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, 2) przywrócenie środowiska do właściwego stanu. Przepis ten dotyczy więc wszelkich postaci naruszenia środowiska w sposób prawem zakazany. W ust. 2 art. 362 ustawodawca wskazuje jakie elementy powinna zawierać decyzja wydana na podstawie tego artykułu. Elementy te nie są obligatoryjne, gdyż ustawodawca posługuje się sformułowaniem "może nałożyć obowiązek". Natomiast nałożenie tych obowiązków ma charakter ogólny i w konsekwencji o dużym stopniu uznaniowości. Jednocześnie ustawodawca nie precyzuje jakimi kryteriami należy się kierować. Nałożenie obowiązków w trybie art. 362 cytowanej ustawy podlega ocenie także co do spełnienia przesłanek z ust. 2. Powinien również kierować się przesłankami z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis art. 174 w połączeniu z art. 362 ustawy daje podstawę do wydania decyzji będącej przedmiotem kontroli. Sąd nie podziela stanowiska skarżących z odwołania, iż pkt 2-gi decyzji nie znajduje potwierdzenia w ustaleniach "Analizy porealizacyjnej". W części opisowej dokumentu jest informacja o zakresie negatywnego oddziaływania akustycznego, którym są również drgania. Zarzut skargi, iż bezpodstawne jest żądanie budowy ekranów na terenach niezabudowanych jest bezpodstawny. Jak wynika z decyzji, budowa ekranów uzależniona jest od zabudowy tego terenu w przyszłości. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm./ Sąd skargę oddalił.