II OSK 1182/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia del. WSA Elżbieta Kremer /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. R. i C. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 942/09 w sprawie ze skargi W. R. i C. R. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 23 września 2009 r. nr I.IX.7144-1-17/09 w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i uchyla decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2009 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżących W. R. i C. R. solidarnie kwotę 1000 ( jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010r. sygn.akt II SA/Rz 942/09, po rozpoznaniu skargi W. R. i C. R. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2009r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania skargę oddalił. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W. i C. R. pismem z dnia 1 września 2008r. wnieśli o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty Powiatu M. z dnia [...] października 2007r. znak [...] w której został zatwierdzony projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę obiektu handlowo-usługowego pod nazwą "[...]" w M. przy ul. W. na rzecz [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w M. Następnie decyzja Starosty z dnia [...] października 2007r. została przeniesiona na rzecz [...] z o.o. z siedzibą w W. W wniosku o wznowienie postępowania, wnioskodawczy podnieśli, że nie zostali zawiadomieni o wszczętym postępowaniu, a inwestycja sąsiaduje z ich nieruchomością tj. działką nr [...], czym naruszono art.28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz.2016 ze zm). Starosta M. po wznowieniu postępowania , decyzją z dnia [...] lipca 2009r. znak [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] października 2007r. , a Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] września 2009r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W uzasadnieni decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w decyzji Starosty z dnia [...] października 2007r. został określony obszar oddziaływania obiektu inwestora i obejmuje on działki: [...] , pośród których nie ma działek należących do odwołujących się. Z obiektem nie są związane ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, nie jest to w szczególności inwestycja znacząco oddziaływująca na środowisko. Powierzchnia projektowanego obiektu wynosi łącznie 0,9982 ha, tym samym nie miały zastosowania przepisy ustawy z 24kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska ( Dz.U.z 2006r. Nr 129, poz.902 ze zm.). Słusznie zatem Starosta odmówił wnioskodawcom legitymacji strony, a tym samym spełnienia przesłanki z art. art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Skargę na decyzję Wojewody wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie W. i C. R. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art.28 ust.2 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje status strony, a także naruszenie art.77 § 1 , art.89 § 2 kpa przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, a także art.107 § 1 kpa poprzez niepodanie w treści decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Skarżący podnieśli, że zasięg oddziaływania obiektu jest szerszy niż przyjął to Wojewoda. Nie dotyczy to tylko warunków formalnych, ale dotyczy każdego ujemnego oddziaływania na nieruchomość. Skarżący podali, że w postępowaniu odwoławczym podnosili, że budowa obiektu spowodowała pękanie ścian w ich domu, a pomimo tego organy nie przeprowadziły w wymaganym zakresie postępowania wyjaśniającego. Wojewoda Podkarpacki wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie opisanym we wstępie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010r. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazano powołując art.28 ust.2 prawa budowlanego, że przepis ten ogranicza pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora, właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziąływania projektowanego obiektu. Tak więc pozwolenie na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego budynku. Sąd wskazał, że obszar oddziaływania obiektu w sprawie o pozwolenie na budowę wyznaczony został miedzy innymi odległościami pomiędzy obiektem budowlanym objętym wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, a granicami działek sąsiednich i obiektów znajdujących się na nich. Zgodnie z projektem w rozpoznawanej sprawie wymagane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. odległości pomiędzy obiektem budowlanym objętym wnioskiem o wydanie pozwolenia, a granicami działek sąsiednich i obiektów znajdujących się na nich zostały zachowane. Sąd I instancji stwierdził, że jeżeli inwestor buduje zachowując odległości przewidziane przepisami odrębnymi nie może być mowy o oddziąływaniu obiektu na działkę sąsiednią. Z uwagi, ze łączna powierzchnia zaprojektowanego budynku handlowo -usługowego wraz z infrastrukturą wynosi łącznie 0,9982 ha, nie mają zastosowania przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska z dnia 21 .04 2001r. dotyczące sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko. W takich sytuacji Sąd I instancji uznał, że budowa budynku handlowo-usługowego nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art.5 ust.1i 2 ustawy Prawo budowlane, a to uzasadnia stanowisko organu, że skarżący W. i C. R. będący właścicielami działki sąsiedniej nie mają przymiotu strony w sprawie o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę "[...]" Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli W. i C. R., jako podstawę wniesienia skargi kasacyjnej wskazano art.174 p.p.s.a zarzucając wyrokowi: 1) obrazę przepisu art.133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie , iż przedmiotem sprawy jest wznowienie postępowania, podczas gdy przedmiotem sprawy jest decyzja Wojewody Podkarpackiego utrzymująca decyzję Starosty, którą utrzymał w mocy decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego. 2) naruszenie dyspozycji art.133 § 1 p.p.s.a skutkujący obrazą przepisu art.5 ust.1 i 2 ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie, wbrew treści akt sprawy, że budowa obiektu nie narusza uzasadnionych interesów skarżących w sytuacji gdy nie zostało ustalone, czy budowa jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. 3) Obrazę art.28 ust.2 Prawa budowlanego, przez uznanie że skarżącym nie przysługuje przymiot stron, w sytuacji gdy postanowieniem o wznowieniu postępowania starosta taki przymiot skarżącym przyznał. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że analiza przebiegu postępowania prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji błędnie przyjął , że przedmiotem postępowania jest wznowienie postępowania administracyjnego, a nie decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. W tej sytuacji sentencja wyroku i jego uzasadnienie jest błędne, a Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy. Podniesiono również, że w motywach zaskarżonego wyroku Sąd błędnie przyjął, za decyzją Wojewody Podkarpackiego, że skoro inwestor buduje zachowując odległości przewidziane przepisami odrębnymi, to nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu na działkę sąsiednią. Zarzucono nie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych celem stwierdzenia, że budowa jest prowadzona z zachowaniem wszystkich warunków w tym m.in. zapewniającymi ochronę przed hałasem i drganiami, co podnosili skarżący wskazując, iż ściany w ich domu pękają w czasie wykonywania robót. Nadto skarżący kasacyjnie wskazał, że skoro Starosta wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, to uznał skarżących stronami postępowania, a skoro tak to wydając decyzję w której uznał, że skarżący nie posiadają przymiotu strony naruszył przepis art.28 Prawa budowlanego, a tym samym tego naruszenia dopuścił się Sąd oddalając skargę. Formułując powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art.183 § 2 p.p.s.a.. Tym samym postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie jako podstawę wniesienia skargi kasacyjnej wskazano ogólnie art.174 p.p.s.a., bez doprecyzowania, czy chodzi o podstawę wskazaną w pkt 1 tj naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy w pkt 2 to jest naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast analiza sformułowanych zarzutów może prowadzić do wniosku, że skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego i naruszenia przepisów postępowania, a więc opiera się na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.. Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty są zasadne, jak również argumentacja skargi kasacyjnej nie jest w pełni poprawna. Formułując zarzut naruszenia art.28 Prawa budowlanego, a więc przepisu prawa materialnego, skarżący nie wskazał, czy naruszenie to polega na błędnej wykładni, czy na niewłaściwym zastosowaniu. Natomiast przyjął, że skoro organ uznał skarżących za stronę wznawiając postępowanie, to wydanie decyzji w której odmawia im przymiotu strony narusza wskazany art.28. Ta argumentacja jest niezasadna, albowiem nie dostrzega specyfiki nadzwyczajnego postępowania jakim jest postępowanie o wznowienie postępowania, a która wyraża się w tym, że dopiero po wznowieniu postępowania bada się czy została spełniona przesłanka wznowieniowa. Natomiast samo wskazanie na naruszenie art.28 Prawa budowlanego jest zasadne, a konkretnie na art.28 ust.2, który to przepis ogranicza zakres stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora, oraz właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że skarżący są właścicielami sąsiedniej nieruchomości w stosunku do nieruchomości na której realizowana jest inwestycja, nadto sąsiedztwo to obejmuje stronę wschodnią i północną nieruchomości skarżących, czyli dotyczy znacznego obszaru. Przepis art.28 ust.2 Prawa budowlanego stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W pierwszej kolejności za takie nieruchomości uznane mogą być nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji. Określenie obszaru oddziaływania obiektu na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę należy do projektanta i organu administracji architektoniczno-budowlanej. Nie można przy tym ograniczyć się do poprzestania na zbadaniu odległości projektowanych budowli od granic z działką sąsiednią, albowiem nie przesądzają one same w sobie o wytyczeniu obszaru oddziaływania inwestycji. Nie jest kwestionowane, że przez przepisy odrębne w znaczeniu wynikającym z art.3 pkt 30 Prawa budowlanego należy również rozumieć przepisy techniczno-budowlane, w tym przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z § 1 ustala warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniających spełnienie wymagań określonych m.in. w art.5 praw budowlanego. Wbrew stanowisku Sądu I instancji i organów samo zachowanie wymaganych odległości, czy też warunków technicznych obiektu nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 18.06.2010r. sygn.akt II OSK 1053/09, przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może ograniczać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektu na działce. Biorąc zatem pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Jak zwraca uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29.09.2010r. sygn.akt II OSK 1481/09, skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, więc wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania. Oczywiście zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione i zasadne z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Wszak osoby, którym przysługuje legitymacja strony mogą skutecznie kwestionować zamierzenia inwestora tylko w takim zakresie w jakim to zamierzenie inwestycyjne koliduje z ich uzasadnionym interesem, o którym m.in. mowa w art.5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego. Jednakże badanie, analizowanie podnoszonych zarzutów może nastąpić i odbywać się w toku postępowania przy zapewnieniu właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu czynnego udziału w postępowaniu. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach i na mocy art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 p.p.s.a. i art.200 p.p.s.a. uwzględniając koszty postępowania kasacyjnego i koszty postępowania przed Sądem I instancji.