II SA/Gl 971/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia [...] roku, obecnie skarżąca A. R. zwróciła się do Prezydenta Miasta C. z podaniem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego Prezydenta z dnia [...] roku, Nr [...], w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb [...] położonej w C. przy ul. [...] Jako podstawę wznowienia postępowania skarżąca wskazała art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Podała, że została pominięta w postępowaniu administracyjnym zakończonym wymienioną wyżej ostateczną decyzją organu pierwszej instancji, choć przysługiwał jej przymiot strony i jako strona brała udział w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która to decyzja poprzedzała udzielenie pozwolenia na budowę. Od decyzji o warunkach zabudowy wniosła odwołanie, a następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarga ta została oddalona prawomocnym wyrokiem tego Sądu z dnia 19 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 736/08. Zarzuciła, że organ pierwszej instancji wydał decyzję o pozwoleniu na budowę jeszcze przed rozpoznaniem jej skargi przez Sąd Administracyjny. O wydaniu tej decyzji dowiedziała się w dniu [...]r. W dalszej części skargi skarżąca obszernie opisała historię należącej niegdyś w całości do członków jej rodziny nieruchomości składającej się z działek nr [...], nr [...] i nr[...]. Podała m.in., że działka nr [...] została w [...] r. skonfiskowana na rzecz Skarbu Państwa wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w K. Ujawnienie w księdze wieczystej praw nabytych przez Skarb Państwa do tej działki odbyło się, w jej ocenie, z naruszeniem prawa, gdyż nie wzięto pod uwagę, że posadowione na nieruchomości budynki stanowiły odrębne od gruntu nieruchomości. Wpisy w księdze wieczystej zostały zaś uzupełnione dopiero przy okazji komunalizacji tej nieruchomości. W związku z tym, że następcy prawni byłych współwłaścicieli zaczęli dochodzić swoich praw do przedmiotowej nieruchomości, niezmiernie ważne, zdaniem skarżącej, jest zachowanie istniejącej zabudowy na działce nr [...]. Babcia obecnego właściciela nabyła, bowiem posesję przy ul [...] od miasta C. na preferencyjnych warunkach, a następnie w drodze darowizny przekazała ją swojemu wnukowi T. M. Obecnie toczy się postępowanie przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody C. z dnia [...]r. Z akt sprawy wynika ponadto, że skarżąca jest współwłaścicielką w [...]części działki oznaczonej numerem [...]obręb [...], która bezpośrednio sąsiaduje z działką objętą pozwoleniem na budowę. Rozpoznając wniosek skarżącej o wznowienie postępowania Prezydent Miasta C. decyzją nr [...] z dnia [...] roku odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że inwestycja objęta decyzją z dnia [...] roku nie obejmuje swoim obszarem oddziaływania nieruchomości będącej współwłasnością skarżącej (tj. działki nr [...]). Organ powołał się na treść art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), zwaną dalej Prawo budowlane. Stwierdził, iż ze względu na lokalizację przedmiotowego budynku w odległości [...] m od granicy z działką nr [...] właściciele tej działki nie mają przymiotu strony w postępowaniu, którego wznowienia domaga się skarżąca. Bez znaczenia w ocenie organu pozostają kwestie związane z ustalaniem praw do działki nr [...]. Skarżąca nie przedłożyła bowiem żadnego dokumentu potwierdzającego jej uprawnienia do tej działki. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o jej zmianę i orzeczenie o wznowieniu postępowania zgodnie z wnioskiem. Podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko akcentując, że obecny stan prawny działki nr [...] jest wynikiem wadliwych orzeczeń sądowych i administracyjnych, a postępowanie zmierzające do przywrócenia prawa własności członkom jej rodziny jest w toku. Ponownie obszernie przedstawiła rys historyczny związany ze stanem prawnym tej nieruchomości. Wskazała, że sam fakt odległości [...]m od granicy z działką nr [...] nie może przesądzać o braku interesu prawnego po stronie współwłaścicieli tej działki. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. Wskazał, że jeżeli w sprawie zachodzi oczywistość braku posiadania przez podmiot wnioskujący o wznowienie postępowania statusu strony, możliwe jest przesądzenie o jego braku już w decyzji odmawiającej wznowienia. Dalej organ przytoczył brzmienie art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i dokonując analizy projektu zagospodarowania terenu spornej inwestycji stwierdził, iż nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Powołane przepisy należy rozumieć w ten sposób, że oddziaływanie polega na naruszeniu konkretnych norm prawa materialnego, w tym np. przepisów techniczno-budowlanych, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Tymczasem obszar oddziaływania spornej inwestycji zamyka się w granicach ewidencyjnych nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę. Zaprojektowane odległości od granic z sąsiednimi działkami nie naruszają wymagań określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Organ wyjaśnił również, że nie stanowiło naruszenia prawa wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jeszcze przed rozpoznaniem skargi na decyzję w sprawie warunków zabudowy, albowiem decyzja ta była ostateczna i wiążąca dla organów administracji architektoniczno-budowlanej. Wskazał również, że sprawa ewentualnego bezprawnego nabycia własności działki nr [...] należy do kognicji innych organów względnie sądów powszechnych i nie może być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania, podtrzymała swoje stanowisko wyrażone tak we wniosku o wznowienie postępowania, jak i w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Podkreśliła, że przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę wynika chociażby z faktu, że jest współwłaścicielką działki nr [...], a pomiędzy tą działką a działką nr [...] nie ma granicy. Dopatruje się, że potwierdzeniem tej okoliczności była ocena zawarta w powołanym już wyżej wyroku WSA w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2008 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, że inny jest reżim ustalania kręgu stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, inny natomiast w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. skarżąca podtrzymała skargę oraz oświadczyła, że od chwili wniesienia skargi nie uległ zmianie stan wieczystoksięgowy działki nr [...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadnicze argumenty podniesione przez skarżącą nie przesądzają o zasadności tej skargi. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje wydane zostały w ocenie składu orzekającego z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię. Przepis art. 145 § 1 kpa enumeratywnie wskazuje przyczyny, które obligują do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Z kolei zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a kpa następuje tylko na żądanie strony. W niniejszej sprawie postępowanie wznowieniowe zainicjowane zostało na żądanie strony. Strona, jako podstawę wznowienia wskazała na przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Konstrukcja wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją zasadza się na regule, iż samo wznowienie jest obligatoryjne, jeśli zaistniała którakolwiek z podstaw z art. 145 § 1 kpa, podanie nie jest spóźnione (art. 148 kpa) i wnoszącemu podanie przysługuje przymiot strony. To właśnie ta ostatnia kwestia (przymiot strony) została w ocenie Sądu błędnie ustalona przez organy orzekające. W sprawie jest bezsporne, że skarżąca jest współwłaścicielką działki sąsiedniej w stosunku do działki, na której miała być realizowana sporna inwestycja. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W pierwszym rzędzie za takie nieruchomości uznane mogą być nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji. Określenie obszaru oddziaływania obiektu na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę należy do projektanta i organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wbrew stanowisku organów orzekających w niniejszej sprawie sprawą drugorzędną są odległości projektowanych budowli od granic z działką sąsiednią. Jeżeli tylko z uwagi na te odległości miałoby dojść do uznania, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, to należałoby przeprowadzić taką analizę na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego. Z kolei na tym etapie niezbędny jest udział właścicieli sąsiednich działek, chociażby w celu zapewnienia im kontroli instancyjnej poczynionych w tym zakresie ustaleń organu pierwszej instancji. Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że organy badając tę kwestię odniosły się wyłącznie do odległości określonych w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, całkowicie pomijając pozostałe warunki mogące mieć wpływ na oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie (jak chociażby warunki wynikające m.in. z § 13, § 18, § 23, § 271 rozporządzenia). Dodatkowo należy zauważyć, że nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż skarżąca brała udział w charakterze strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy terenu dla przedmiotowej inwestycji. Co prawda krąg stron w tamtym postępowaniu wyznacza przepis art. 28 kpa, to jednak należało ustalić, jaki to interes prawny przesądził o uznaniu jej za stronę w tym postępowaniu. W przypadku bowiem właścicieli nieruchomości sąsiednich z reguły będzie to właśnie obszar oddziaływania projektowanej inwestycji. Powyższe kwestie zostały pominięte przez organy orzekające. Tymczasem wyjaśnienie przymiotu strony miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu skarżąca posiadała przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, co wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a to oznacza, że zachodziła przesłanka do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co z kolei obligowało organ pierwszej instancji do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 kpa i przeprowadzenia postępowania stosownie do art. 149 § 2 kpa. Mając powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia materiału dowodowego, czym naruszone zostały przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto z naruszeniem art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. To z kolei powoduje konieczność uchylenia kontrolowanych decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.– zwanej dalej p.s.a.). W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania nie orzeczono, albowiem skarżąca do czasu zamknięcia rozprawy nie złożyła wniosku w tym przedmiocie, mimo uprzedniego pouczenia (art. 210 § 1 p.s.a.). Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych wywodów, przy czym organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności ustali, czego do tej pory nie uczynił, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 kpa. Następnie prawidłowo ustali obszar oddziaływania spornego obiektu, mając na uwadze wszystkie elementy związane z projektowaną inwestycją, co skutkować winno zaliczeniem co najmniej działki nr [...] do tego obszaru. Organ będzie miał również na uwadze, że konsekwencją uznania, iż działka nr [...]znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji jest uznanie pozostałych współwłaścicieli działki nr [...] za strony tego postępowania. W przypadku wznowienia postępowania, organ winien ustalić ponadto, czy doszło do realizacji spornej inwestycji. O ile bowiem doszłoby do jej chociażby częściowej realizacji, to organ wydając decyzję w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 kpa uchylającą decyzję dotychczasową winien wydać nową - o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę. Jeżeli natomiast ustalenia poczynione we wznowionym postępowaniu doprowadzą do wniosku, że zachodzą przesłanki określone w art. 146 § 2 kpa, to organ wyda decyzję, o której mowa w art. 151 § 2 kpa. Podzielić natomiast należy to stanowisko organów orzekających, wedle którego podnoszone przez skarżącą okoliczności związane z ustaleniem stanu prawnego działki nr [...] pozostawały bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Organy administracji publicznej działają bowiem w zakresie swojej właściwości wydając rozstrzygnięcia na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie ich podejmowania. Jak wynika z oświadczenia skarżącej ujawniony w księdze wieczystej stan prawny nie uległ zmianie w toku postępowania. Nie toczy się również postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Taki stan rzeczy obligował organy do przyjęcia oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako że nie zostało skutecznie podważone, że odpowiadało ono ujawnionemu w dacie orzekania stanowi wieczystoksięgowemu i ewidencyjnemu. Wskazać natomiast przyjdzie, że ewentualny pozytywny wynik prowadzonych przez skarżącą innych postępowań w tym przedmiocie, może, w zależności od ich wyniku, stanowić w przyszłości podstawę do wzruszenia decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie nadzwyczajnym względnie do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Kwestia ta wykracza jednak poza właściwość organów administracji architektoniczno-budowlanej, jak i poza zakres kognicji sądu administracyjnego w niniejszym postępowaniu.