II SA/Gd 455/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Przybielski Protokolant Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Wojewody z dnia 12 czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Z. D. kwotę 500 zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną przez Z. D. decyzją z 12 czerwca 2009 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty zgłaszającą sprzeciw w sprawie zamiaru budowy budynku gospodarczego na terenie działki nr [[...]] położonej w K. Z akt administracyjnych wynika, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Skarżący Z. D. jest właścicielem działki nr [[...]] o powierzchni 387 m2 położonej w K. Na działce tej znajdują się obiekty budowlane nietrwale związane z gruntem ( jeden o konstrukcji drewnianej, drugi typu kontenerowego pełniące funkcję rekreacji indywidualnej oraz obiekt pełniący funkcję sanitariatu ) w odniesieniu do których Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 12 listopada 2008 r. wydał decyzję o nakazie rozbiórki. W dniu 19 lutego 2009 r. Z. D. zgłosił w Starostwie zamiar budowy na w/w działce parterowego budynku gospodarczego o powierzchni 33,64 m2 związanego z produkcją rolną roślinną. W zgłoszeniu powołał się na art. 30 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Załączył kserokopię umowy nabycia nieruchomości tj. działki [[...]] oraz projekt techniczny budynku z którego wynika, że obiekt składałby się z trzech pomieszczeń magazynowych ( o powierzchniach 11,85 m2, 5,00 m2 i 4,70 m2 ) oraz pomieszczenia sanitariatu i toalety. Postanowieniem z 25 lutego 2009 r. organ powołując art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego zobowiązał skarżącego do uzupełnienia zgłoszenia i przedłożenia w terminie do dnia 30 marca 2009 r.: 1/ mapy z zaznaczoną lokalizacją obiektu i wskazaniem odległości od granic nieruchomości, 2/ dokumentu potwierdzającego, że działka nr [[...]] wchodzi w skład zabudowy zagrodowej w ramach istniejącej działki siedliskowej, 3/ wyjaśnienia jakiej produkcji rolnej ma służyć zgłaszany budynek. W dniu 23 marca 2009 r. do organu wpłynęło wyjaśnienie skarżącego, że planowany budynek będzie służył jako magazyn do przechowywania plonów rolnych z prowadzonego gospodarstwa rolnego, które to plony zamierza sprzedawać w sezonie letnim hurtowniom z terenu powiatu puckiego. Skarżący oświadczył również, że działka w K. wchodzi w skład jego gospodarstwa rolnego w rozumieniu ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym stanowiąc część zorganizowanej całości, a jako dowód na posiadanie gospodarstwa rolnego o powierzchni 14,80 ha przeliczeniowego załączył kserokopię decyzji o wymiarze podatku rolnego. Przedłożył również żądaną przez organ mapę z oznaczeniem usytuowania budynku i odległościami od granic nieruchomości. Decyzją z 16 kwietnia 2009 r. podjętą na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego Starosta zgłosił sprzeciw. W uzasadnieniu stwierdził, że analiza dokumentów wskazuje, iż działka w K. nie wchodzi w skład gospodarstwa rolnego. Z akt administracyjnych nie wynika w jakiej dacie organ skierował ( nadał na poczcie ) na adres skarżącego wydaną w dniu 16 kwietnia 2009 r. decyzję. Ze znajdującego się w aktach potwierdzenia odbioru wynika, że decyzja została odebrana przez adresata w dniu 4 maja 2009 r., przy czym pierwsze zawiadomienie o nadejściu przesyłki ( awizo ) zostało złożone 28 kwietnia 2009 r. W odwołaniu od rozstrzygnięcia organu I instancji skarżący powołując się na definicję gospodarstwa rolnego zawartą w ustawie o podatku rolnym zakwestionował ustalenie organu, że działka w K. nie wchodzi w skład jego gospodarstwa. Zdaniem skarżącego przedłożona organowi decyzja o wymiarze podatku rolnego stanowiła wystarczający dowód na okoliczność, że "działka nr [[...]] wchodzi w skład zabudowy zagrodowej w ramach istniejącej działki siedliskowej". Utrzymując w mocy decyzję Starosty Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał na treść art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wyjaśnił także, że zgodnie z § 3 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Następnie organ powołując definicje "nieruchomości rolnej" i "gospodarstwa rolnego" zawartych w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego ( Dz. U. Nr 64, poz. 592 ) oraz definicję "gospodarstwa rolnego" z kodeksu cywilnego ( zgodnie z którym za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego ) stwierdził, że przedłożona przez skarżącego decyzja o wymiarze podatku nie jest wystarczającym dowodem, iż działka w K. wchodzi w skład gospodarstwa rolnego. W ocenie organu odwoławczego skarżący nie wykazał zatem na wezwanie organu I instancji, że działka nr [[...]] wchodzi w skład zorganizowanej całości gospodarczej i związana jest z prowadzeniem gospodarstwa rolnego skarżącego. Organ stwierdził, że planowany obiekt nie może być potraktowany jako budynek gospodarczy uzupełniający dla istniejącej zabudowy mieszkalnej, zamieszkania zbiorowego czy rekreacji indywidualnej lub zagrodowej. Dodatkowo zwrócił uwagę na wydaną przez organ nadzoru budowlanego decyzję rozbiórkową w odniesieniu do obiektów skarżącego usytuowanych na działce i wskazując na art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego stwierdził, że przed przystąpieniem do jakichkolwiek prac budowlanych istniejące obiekty winny zostać rozebrane. Na zakończenie stwierdził, że organ I instancji zasadnie wniósł sprzeciw, gdyż inwestor nie uzupełnił w terminie obowiązków wskazanych w postanowieniu, w szczególności nie przedłożył dokumentu potwierdzającego fakt, że działka nr [[...]] jest działką siedliskową i należy do gospodarstwa rolnego stanowiącego własność skarżącego. W skardze do sądu skarżący zarzucił, że organy nie miały podstaw do wniesienia sprzeciwu. W szczególności organ w postanowieniu zobowiązującym go do uzupełnienia zgłoszenia nie wskazał dokładnie jakiego dokumentu oczekuje celem wykazania, że jego działka wchodzi w skład zabudowy zagrodowej, a jest to o tyle istotne, że "nie ma żadnego urzędowego specjalistycznego dokumentu mającego takie stwierdzenia formułować" i w związku z tym uznał, że przedłożona decyzja o wymiarze podatku rolnego potwierdza wymaganą okoliczność. Skarżący argumentował: "Samodzielnie działka w K. nie stanowi gospodarstwa rolnego. Przedstawiając kwestionowany dokument wykazałem, że skoro posiadam gospodarstwo rolne, to przedmiotowa działka stanowi składnik mojego gospodarstwa rolnego, a więc tym bardziej wchodzi w skład zorganizowanej całości gospodarczej. Skoro prowadzę gospodarstwo rolne, a żaden przepis nie ogranicza pojęcia gospodarstwa rolnego do gruntów położonych razem, to oczywistym jest dla mnie i w mojej ocenie powinno to być w równym stopniu oczywiste dla organu administracji, że działka w K. wchodzi w skład mojego gospodarstwa rolnego" Skarżący powołał kolejną definicję gospodarstwa rolnego tym razem z ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników na potwierdzenie swojej argumentacji. Zarzucił, że organ bezprawnie rozbudował pojęcie budynku gospodarczego z przepisów techniczno – budowlanych o stwierdzenie, że jest to budynek " stanowiący uzupełnienie dla istniejącej zabudowy..." oraz zarzucił, że niezasadnie w uzasadnieniu decyzji organ powołał art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, który nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie zgłoszenia budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odwołując się do art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego Wojewoda wyjaśnił, że z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolniona jest budowa obiektów spełniających dwa warunki: 1/ muszą one być związane z produkcją rolną i 2/ muszą uzupełniać zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Zarówno w Prawie budowlanym, jak i w innych aktach normatywnych nie ma ustawowej definicji "działki siedliskowe" czy też "siedliska". Powołując orzecznictwo organ wskazał, że działką siedliskową jest działka pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Stwierdził, że w przedmiotowej sprawie trudno uznać, że budowa budynku gospodarczego na terenie działki skarżącego w K. o pow. 387 m2 stanowić może uzupełniającą zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej położonej w W. pow. S. woj. K. w odległości ok. 250 km. Organ podtrzymał jednak swoje stanowisko co do zasadności sprzeciwu wniesionego w oparciu o art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego tj. z powodu nieuzupełnienia braków zgłoszenia o dokument potwierdzający fakt, że "działka nr [[...]] wchodzi w skład zabudowy zagrodowej w ramach istniejącej działki siedliskowej". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja narusza prawo i podlega uchyleniu, ale nie z tych przyczyn, o których mowa w skardze. Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji jest naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego nakładającego na organ rozpatrujący zgłoszenie obowiązek wniesienia sprzeciwu w formie decyzji w terminie 30 dni. Termin ten co do zasady biegnie od dnia doręczenia zgłoszenia. W przypadku gdy organ rozpatrujący zgłoszenie wydał postanowienie o uzupełnieniu zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego to 30 – dniowy termin liczony jest: 1/ w sytuacji gdy inwestor uzupełnił zgłoszenie - od daty tego uzupełnienia, 2/ w sytuacji gdy nie uzupełnił zgłoszenia – od dnia zakreślonego w postanowieniu na jego uzupełnienie. W rozpatrywanej sprawie zatem skoro podstawą wniesienia sprzeciwu było przyjęcie przez organ, że skarżący nie uzupełnił braków zgłoszenia to sprzeciw winien być wniesiony do dnia 19 kwietnia 2009 r., gdyż w postanowieniu zakreślono termin do dnia 20 marca 2009 r. W ocenie Sądu jednak w przedmiotowej sprawie podstawą prawną wniesienia przez organ I instancji sprzeciwu, po rozpatrzeniu złożonych przez skarżącego dokumentów winien być art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż zgłoszenie dotyczyło budowy objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (kwestia ta zostanie omówiona w dalszej części uzasadnienia po rozważeniu problematyki odnoszącej się do terminowości wniesienia sprzeciwu ). W takiej sytuacji sprzeciw powinien być wniesiony do dnia 22 kwietnia 2009 r., gdyż dokumenty uzupełniające zgłoszenie nadane na poczcie 19 marca wpłynęły do organu 23 marca 2009 r. Z akt wynika, że organ podjął decyzję 16 kwietnia, lecz doręczenie nastąpiło w dniu 4 maja 2009 r. Złożenie awiza w dniu 28 kwietnia 2009 r. zdaje się wskazywać, że decyzja z 16 kwietnia została nadana na poczcie po 22 kwietnia 2009 r. Ta ostatnia data odnosząca się do nadania sprzeciwu na poczcie nie ma jednak w ocenie Sądu zasadniczego znaczenia, stąd nie zachodziła konieczność jej dokładnego ustalenia na potrzeby rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Analizując problematykę związaną z zachowaniem terminu do wniesienia przez organ sprzeciwu, w tym i odmienne w tej kwestii orzecznictwo przyjmujące, że wniesienie sprzeciwu oznacza wyłącznie samo podjęcie przez organ decyzji o sprzeciwie, bądź że jej podjęcie i nadanie w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, wreszcie że obejmuje również doręczenie decyzji stronie, Sąd zdecydował się przyjąć trzecie ze wskazanych rozwiązań tzn. że wniesienie sprzeciwu obejmuje również jego doręczenie stronie w terminie wskazanym w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu ma tu odpowiednie zastosowanie wykładnia przedstawiona w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2008 r. w sprawie II GPS 4/08. Zasadność jej stosowania przy interpretacji terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego potwierdza aktualne orzecznictwo NSA ( por. wyrok z 16 grudnia 2009 r. w sprawie II OSK 1926/08 ( oba orzeczenia dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl ). Z uwagi na to, że Sąd w pełni podziela argumentację przedstawioną w powołanej uchwale, a uchwała ta jest dostępna stronom niniejszego postępowania w internecie, nie ma konieczności przytaczania w niniejszym uzasadnieniu prawnych wywodów przemawiających za zasadnością przyjętego w tej kwestii stanowiska. Stanowisko to z kolei skutkuje koniecznością uznania, że organy orzekające w sprawie naruszyły przepis prawa materialnego ( art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego ) obligujący organ I instancji do wniesienia sprzeciwu w terminie 30 dni. Organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę na skutek wniesionego odwołania nie miał zatem podstaw do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa i utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, lecz powinien był ją uchylić i umorzyć postępowanie. Z tych względów w istocie zaskarżona decyzja podlega uchyleniu przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia również obarczonej tą samą wadliwością decyzji Starosty wydanej w granicach sprawy, albowiem jej wyeliminowanie nie jest niezbędne dla końcowego jej załatwienia ( por. art. 135 w/w ustawy). Sprawa zostanie ponownie rozpatrzona przez organ odwoławczy, który stosownie do zaleceń Sądu powinien uchylić rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzyć postępowanie. Merytorycznie samo wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia skarżącego, o ile oczywiście nastąpiłoby w terminie wskazanym w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, byłoby prawidłowe pomimo pewnych uchybień organu nie mających jednak większego znaczenia dla zasadności sprzeciwu. Otóż rzeczywiście należy przyznać rację skarżącemu, że skoro organ w postanowieniu nie określił w istocie jakiego dokumentu oczekuje od niego w celu wykazania, że planowany budynek odpowiada definicji zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 a Prawa budowlanego to nie powinien czynić stronie zarzutu nieuzupełnienia braków zgłoszenia w sytuacji gdy strona złożyła dokument potwierdzający w jej ocenie fakt wskazywany przez organ. Art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego wymienia rodzaj dokumentów, których może zażądać organ w ramach uzupełnienia zgłoszenia. Są to odpowiednie szkice lub rysunki, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Organ oczywiście może zażądać dodatkowych wyjaśnień strony odnośnie np. istniejącego sposobu zagospodarowania nieruchomości w celu ustalenia rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania zgłoszonych robót. Nie powinien jednak zobowiązywać do przedłożenia "dokumentu potwierdzającego, że działka nr [[...]] w K. wchodzi w skład zabudowy zagrodowej w ramach istniejącej działki siedliskowej" nie określając rodzaju tego dokumentu i następnie zarzucając stronie, że nie uzupełniła prawidłowo braków zgłoszenia. W omawianej sprawie spór skarżącego i organu został sprowadzony do ubocznych kwestii nie mający istotnego znaczenia dla zasadności sprzeciwu, a mianowicie do tego czy przedłożona przez skarżącego decyzja o wymiarze podatku rolnego stanowi prawidłowe uzupełnienie zgłoszenia czy nie oraz czy działka w K. wchodzi czy nie wchodzi w skład gospodarstwa rolnego skarżącego położonego w ogóle w innym województwie. To ostatnie zagadnienie jest analizowane przez każdą ze stron z powołaniem się na inne definicje gospodarstwa rolnego zawarte w różnych aktach prawnych. Tymczasem sprawa jest oczywista. Bezspornym w sprawie jest, że skarżący ma działkę w K. o powierzchni 387 m2, którą wykorzystuje na cele rekreacyjne i na której znajdują się obiekty odnośnie których wydano nakaz rozbiórki. Na działce tej skarżący jako rolnik nie mieszka i nie pracuje, lecz wypoczywa. Nie ma tam też żadnej zabudowy zagrodowej, która zgodnie ze zgłoszeniem byłaby – jak wymaga art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego – uzupełniana nowym obiektem gospodarczym związanym z produkcją rolną. Wszystkie te okoliczności, w tym i sama niewielka powierzchnia działki wystarczająca co najwyżej dla przydomowego ogródka, wskazują dostatecznie i bez konieczności odwoływania się do definicji gospodarstwa rolnego, że działka w K. nie jest tzw. działką siedliskową. Działka siedliskowa to działka na której rolnik mieszka i pracuje, a zabudowa zagrodowa to zespół zabudowań na tej działce składający się z domu mieszkalnego i budynków gospodarczych ( stodoły, obory, spichlerza...itp. ). Zabudowa ta może być zwarta ( gdy budynki się ze sobą stykają ) lub wolnostojąca ( gdy budynki się nie stykają ) jednak musi znajdować się w tzw. jednym obejściu, ogrodzeniu, na zwartym obszarze. Fakt, że skarżący posiada w województwie k. gospodarstwo rolne i ma tam swoje "siedlisko" czy "zagrodę" nie pozwala przyjąć, że każdy obiekt, który zamierza zbudować ( czy to na terenie wchodzącym w skład jego gospodarstwa czy też na innym terenie) będzie uzupełniać zabudowę zagrodową tego gospodarstwa. Ponadto pojęcie "gospodarstwa rolnego" nie może być utożsamiane z pojęciem "działki siedliskowej". Oczywistym jest, że cały teren gospodarstwa rolnego skarżącego o powierzchni ok. 14 ha nie jest tzw. działką siedliskową, a każdy obiekt usytuowany na terenie gospodarstwa rolnego i wykorzystywany na cele produkcji rolnej nie musi mieć charakteru uzupełniającego zabudowę zagrodową. Art. 29 ust. 1 pkt 1 lit a Prawa budowlanego, który stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej nie odnosi się do obiektu, jaki wedle zgłoszenia skarżący zamierzał wznieść na działce w K. Taki obiekt wymaga stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Zatem organ winien wnieść w omawianej sprawie sprzeciw w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, lecz powinien był to uczynić w terminie określonym w art. 30 ust. 5 tej ustawy. Skarżącemu należy wyjaśnić, że fakt, iż organ I instancji uchybił terminowi do wniesienia sprzeciwu i z tego względu Sąd uwzględnił skargę nie umożliwia mu zabudowy działki w K. stosownie do dokonanego zgłoszenia. Dla Sądu jest oczywistym, że dokonane zgłoszenie ma na celu zachowanie istniejącej na działce zabudowy i nadanie jej pozoru legalności.