II OSK 1926/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1000/08 w sprawie ze skargi [...] S.A. w P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 września 2008 r., VII SA/Wa 1000/08, uchylił zaskarżoną przez [...] S.A. z siedzibą w Poznaniu decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2008 r., znak W.I.I MDZ/7144-URS/15/08 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonego przez Spółkę zamiaru wykonania robót budowlanych. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) Decyzją z dnia [...] stycznia 2008, nr [...] Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2007r. wniósł sprzeciw wobec zgłoszonego przez Spółkę zamiaru wykonania robót budowlanych. Organ stwierdził, iż przedmiotem zgłoszenia jest posadowienie słupa na stopie fundamentowej trwale związanej z gruntem oraz budowa konstrukcji stalowej, a nie — tablicy reklamowej o wymiarach 8,80 x 4,40 m. Zakres robót objętych zgłoszeniem wykracza więc poza granice wyznaczone dla zgłoszenia przez art.30 ust.1 pkt 2 w związku z art.29 ust.2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. 2006, nr 156, poz.1118 ze zm.), a ponadto roboty budowlane zgłoszone we wniosku obejmują swym zakresem zmiany w zagospodarowaniu działki. b) Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...] S.A., Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2008 r. znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2008, nr [...]. Pojęcie "instalowania" (art.29 ust.2 pkt 6 Prawa budowlanego) nie jest równoznaczne z "budowaniem", zatem mianem "instalowania" nie można określać budowania samodzielnej konstrukcji posadowionej na własnym fundamencie, zagłębionym w gruncie. Kwalifikacji prawnej obiektu (urządzenia reklamowego) do grupy wymagającej pozwolenia na budowę bądź - wiążącej się jedynie ze zgłoszeniem, powinno się dokonywać w oparciu o przepis art.5 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2007 r., II OSK 1509/06 wskazał, że wszystkie budowle wymienione w art.3 pkt 3 Prawa budowlanego (w tym - urządzenia reklamowe trwale związane z gruntem) wymagają pozwolenia na budowę. O tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają trwałego związania. Skoro planowane urządzenie reklamowe ma być trwale związane z gruntem, to nie może mieć zastosowania art.29 ust.2 pkt 6 Prawa budowlanego. c) W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] S.A zarzuciła organowi II instancji naruszenie: - art.30 ust.5 Prawa budowlanego poprzez niedostrzeżenie, że organ I instancji wniósł sprzeciw po upływie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia przez stronę; - art.30 ust.6 w zw. z art.29 ust.2 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że planowane przedsięwzięcie nie jest instalacją urządzenia reklamowego, a co za tym idzie - objęcie zgłoszonych robót budowlanych wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę; - artykułów 7, 77 i 107 K.p.a poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego i nieprawidłowe uzasadnienie decyzji. 2. Wyrokiem z dnia 30 września 2008 r., VII SA/Wa 1000/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2008 r. W ocenie Sądu I. instancji instalacja tablic i urządzeń reklamowych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art.29 ust.2 pkt 6 Prawa budowlanego). Ustawodawca nie uzależnił zastosowania tego przepisu ani od wielkości tablic i urządzeń reklamowych, ani też od tego, czy tablice są trwale związane z gruntem czy też ustawione na konstrukcji naziemnej. Właściwy organ może jednak nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie obiektu lub robót budowlanych, jeżeli realizacja inwestycji może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich (art.30 ust.7 Prawa budowlanego). W niniejszej sprawie organ nie wykazał, aby spełniona była choćby jedna przesłanka wymieniona w tym przepisie. Dlatego w tej sprawie znajduje zastosowanie wyłącznie procedura zgłoszenia zamiaru zainstalowania urządzenia reklamowego. 3. W skardze kasacyjnej Wojewoda Mazowiecki wniósł o uchylenie wyroku z dnia 30 września 2008 r. w całości i przekazanie sprawy Sądowi I. instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi [...] S.A. Dodatkowo wniósł o rozważenie możliwości zwrócenia się w trybie art.187 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "P.p.s.a."), o rozstrzygniecie zagadnienia prawnego przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, po uprzednim odroczeniu rozpoznania sprawy. Błędna jest wykładnia art.29 ust.2 pkt 6 Prawa budowlanego, która obejmuje procedurą zgłoszenia wszystkie tablice reklamowe, bez względu na ich wymiary i sposób posadowienia w gruncie. Przyjęcie, że strona ma jedynie instalować tablice reklamowe jest sprzeczne z art.3 punkty 1, 3, 6 i 7 Prawa budowlanego. Instalowanie urządzeń reklamowych na istniejących obiektach, bądź nietrwale związanych z gruntem nie wymaga uzyskania pozwolenia. Przedmiotem postępowania administracyjnego nie była instalacja lecz budowa samodzielnej konstrukcji budowlanej. Jej stopa fundamentowa ma wymiary 2,6x4,4,1,5 m, posadowiona jest 1,45 m poniżej poziomu terenu, słup stalowy o wysokości 8,0 m, nośnik reklamowy o wym. 8,40x4,40 m, całkowita wysokość urządzenia reklamowego 12,40 m. Nałożenie na organy obowiązku "udowodnienia" istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, jako przesłanki jego zastosowania procedury pozwolenia na budowę stanowi naruszenie art.30 ust.7 Prawa budowlanego. Tablice reklamowe o dużych rozmiarach w razie niekorzystnych warunków atmosferycznych mogą bezsprzecznie stanowić niebezpieczeństwo dla otoczenia. Przeprowadzenie dowodu na tę okoliczność jest zbędne. Sąd naruszył również art.133 § 1 P.p.s.a. rozpoznając sprawę bez uwzględnienia całości akt sprawy. Zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazówek nie mających oparcia w materiale dowodowym stanowi naruszenie art.141 § 4 P.p.s.a. Z uwagi na istniejące poważne rozbieżności w poglądach orzecznictwa administracyjnego w kwestii będącej przedmiotem sprawy Wojewoda wniósł o rozważenie możliwości przekazania zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia rozszerzonemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym (art.29 ust.2 pkt 6 Prawa budowlanego). Na przepis ten powołuje się strona zgłaszająca swoje przedsięwzięcie, Sąd I instancji oraz skarga kasacyjna. B. Dlatego punktem wyjścia dla rozstrzygnięcia sporu konieczna jest interpretacja terminu "instalowanie", jakiego w odniesieniu do tablic i urządzeń reklamowych użył ustawodawca w zacytowanym przepisie. Warto w tym miejscu przywołać pojęcia użyte w Prawie budowlanym, a mające istotne znaczenie dla niniejszej sprawy : — "obiekt budowlany" jest to budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury (art.3 pkt 1 Prawa budowlanego), — "budowla" jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe (art.3 pkt 3 Prawa budowlanego), — "budowa" (proces) polega na wykonywaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę oraz nadbudowę obiektu budowlanego. (art.3 pkt 6 Prawa budowlanego), — "roboty budowlane" oznaczają budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art.3 pkt 7). Powyższe cztery terminy zostały zdefiniowane przez ustawę. Nie ma natomiast definicji instalowania, wymienionego w art.29 ust.2 pkt 6 Prawa budowlanego. Słownik języka polskiego PWN" definiuje "instalowanie" jako: zakładanie, montowanie urządzenia technicznego. Instalować aparaturę pomiarową, lampy oświetleniowe, liczniki elektryczne, maszyny".. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 maja 2008 r. II SA/Bd 977/07; podobnie – wyrok WSA z dnia 2 kwietnia 2008 r., II SA/Kr 147/08). C. Powyższe definicje należało zastosować dla dokonania prawnej kwalifikacji zaplanowanych robót budowlanych: wykonania stopy fundamentowej o wymiarach 2,4x3,5x1,15 m, posadowionej 1,1 m poniżej poziomu terenu, osadzenie na niej słupa stalowego o wysokości 6,0 m, a dopiero na takiej podstawie - umieszczenie nośnika reklamowego o wym. 6,28x3,28 m. Dlatego ma rację organ administracyjny twierdząc, że przedmiotem zgłoszenia nie jest bynajmniej sam tylko montaż nośnika reklamowego trwale przytwierdzonego do gruntu. Przeciwnie, z punktu widzenia Prawa budowlanego zasadnicze znaczenie ma zbudowanie wspomnianej stopy fundamentowej o znacznych rozmiarach, osadzenie jej na trwale w gruncie oraz osadzenie na niej słupa stalowego. Dopiero po zakończeniu tych robót – umieszczony zostanie nośnik reklamowy. Jeżeli tak zostaną rozłożone akcenty w opisie planowanego przez inwestora przedsięwzięcia do lektura art.29 ust.2 pkt 6 Prawa budowlanego nie pozostawia wątpliwości, że przedsięwzięcie zaplanowane przez Skarżącą nie polega ani wyłącznie, ani nawet – przede wszystkim na zainstalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Nie ma żadnego racjonalnego powodu, aby stawiać znak równości między instalowaniem tablic – z jednej strony a wbudowaniem w grunt fundamentu i umieszczeniem na nim słupa stalowego o wysokości 6,0 m – na którym z kolei zostanie zainstalowany nośnik reklamowy — z drugiej strony. "Gdyby ustawodawca chciał zwolnić z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę ‘wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe’, o których mowa w art.3 pkt 3 Prawa budowlanego, to zamieściłby stosowne postanowienie o tym w art.29 ust.1 Prawa budowlanego, a nie w ust.2 tego przepisu. Przepis art.29 ust.2 pkt 6 Prawa budowlanego ma wyłącznie zastosowanie do urządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlami zgodnie z art.3 pkt 3 Prawa budowlanego." (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2008 r., II OSK 680/07). Podobny kierunek interpretacji została przyjęty w wyrokach NSA powołanych w skardze kasacyjnej (z dnia 10 marca 2008 r. II OSK 186/07; z dnia 25 maja 2007 r. II OSK 754/06 i II OSK 1509/06, z dnia 28 czerwca 2006 r. OSK 931/05, z dnia 23 czerwca 2006 r. II OSK 923/05, oraz z dnia 20 czerwca 2008 r. II OSK 680/070 jak również w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (por. w szczególności wyroki z dnia 7 maja 2008 r. II SA/Bd 977/07, z dnia 2 kwietnia 2008 r., II SA/Kr 147/08, z dnia 10 stycznia 2008 r., II SA/Op 436/07). D. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej, że datą wyznaczającą skorzystanie z kompetencji do wniesienia sprzeciwu jest data nadania decyzji w polskiej placówce pocztowej. Nietrafne jest również identyczne stanowisko Sądu I.instancji w tej kwestii. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. (art.30 ust.5 zd.2 Prawa budowlanego). Skoro "można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni organ nie wniesie sprzeciwu", to w 31. dniu inwestor może legalnie rozpocząć roboty budowlane. Ma tu odpowiednie zastosowanie wykładnia przedstawiona w uchwale NSA (7) z dnia 15 października 2008 r., II GPS 4/08 co oznacza, że termin 30 dni wyrażenia przez organ administracyjny sprzeciwu na podstawie art.30 ust.5 zd.2 Prawa budowlanego jest terminem doręczenia sprzeciwu zainteresowanemu inwestorowi. W niniejszej sprawie zgłoszenie zostało wniesione w dniu 28 grudnia 2007 r. (ustalenie zawarte zarówno w decyzji organu II.instancji jak i Sądu I.instancji. Sprzeciw został stronie doręczony w dniu 28 stycznia 2008 r. czyli z przekroczeniem ustawowego terminu. Z tego powodu sprzeciw jako spóźniony nie powoduje skutków prawnych przewidzianych w Prawie budowlanym. E. Mimo więc, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgłoszono budowę, której realizacja wymagała uzyskania pozwolenia organu administracyjnego, to spóźnione doręczenie sprzeciwu wydanego przez organ administracyjny I.instancji powoduje, że należało uwzględnić skargę wniesioną do Sądu I.instancji. Nie podzielając więc motywów, jakimi kierował się Sąd I. instancji, ale uznając za prawidłowe rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie — Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na podstawie art.184 P.p.s.a. — oddalił skargę kasacyjną.