II OSK 1360/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Mariola Kowalska /spr./ Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 16 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 682/09 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddalił skargę. Sąd przedstawił następujący przebieg sprawy: Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu, po rozpatrzeniu odwołania K. D. od decyzji Wójta Gminy Jedlińsk z dnia [...] czerwca 2009r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sklepu z artykułami przemysłowymi i materiałami budowlanymi oraz usługami fryzjersko - kosmetycznymi na działce nr. [...] w miejscowości Jedlińsk, utrzymało w mocy powyższą decyzję Wójta Gminy Jedlińsk. W uzasadnieniu wydanej decyzji Wójt Gminy Jedlińsk podkreślił, że zamierzone przedsięwzięcie inwestycyjne spełnia łącznie przesłanki określone przepisem art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej u.z.p. Analiza wykazała, że na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej istnieją budynki usługowe, co pozwoliło określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Jedlińsk. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazało, że brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania, że istniejąca zabudowa usługowa nie może stanowić podstawy do ustalenia warunków dla nowej inwestycji, gdyż budynki użytkowane obecnie jako usługowe budowane były w innym charakterze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że przepis art.53 ust.3 u.z.p i przepisy wykonawcze do tej ustawy wskazują, że ustalenia dla nowej zabudowy dokonywane są na podstawie stanu faktycznego istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Z analizy wynika, że w granicach obszaru analizowanego istnieje zabudowa usługowa. Organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami prawa budowlanego, jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego, a te wykazały, że zamierzona inwestycja spełnia łącznie warunki określone art.61 ust.1 u.z.p. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. D.. W złożonej skardze zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust.1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną interpretację, błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji. Wskazał, że wprawdzie w obszarze analizowanym znajdują się obiekty w których prowadzone są usługi, jednakże przeznaczenie tych obiektów określone w pozwoleniach na budowę /jako budynki mieszkalne/ jest inne i brak jest decyzji o zmianie sposobu użytkowania. Skarżący podnosi także zarzuty, że decyzja nie wzięła pod uwagę norm hałasu. Wprowadzenie na teren istniejącej zabudowy mieszkalnej obiektów usługowo- handlowych o charakterze uciążliwym jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie Jako podstawę materialnoprawną wydania decyzji o warunkach zabudowy Sąd wskazał art. 61 ust.1 wspomnianej ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowania i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd wskazał, iż przesłanki ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji określone w art. 61 u.z.p ustala organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sposób ustalania tych wymagań określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego / Dz. U nr 164 poz.1588, dalej rozporządzenie Ministra Infrastruktury/. Dla ustalenia wymagań niezbędnych do określenia sposobu realizacji nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ właściwy w sprawach decyzji o warunkach zabudowy, działając stosownie do § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę sytuacji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie możliwości spełnienia warunków o których mowa w art. 61 ust.1 pkt.1-5 u.z.p. Analiza akt administracyjnych sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania pozwala na stwierdzenie, że przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, została przeprowadzona zgodnie z wymogami wynikającymi z regulacji art.61 ust.1 pkt.1-5 u.z.p. Planowane przedsięwzięcie polegające na budowie sklepu z artykułami przemysłowymi i materiałami budowlanymi oraz usługami fryzjersko-kosmetycznymi na działce nr ew. [...]/6 w miejscowości Jedlińsk nie naruszy przepisów prawa, wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności, jak również walorów architektonicznych i krajobrazowych. Jak prawidłowo ustaliło postępowanie administracyjne, działka nr ew. [...]/6 w m. Jedlińsk znajduje się na obszarze o dominującej funkcji mieszkaniowej- z zabudową mieszkaniową, gospodarczą, usługową, handlową. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie § 3 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury wykazała zagospodarowanie: działka nr ew. [...] dwukondygnacyjny budynek mieszkalny na parterze którego istnieje zakład usługi fryzjerskie, działka nr ew. [...] parterowy budynek obsługujący istniejący skład handlu opałem, działka nr ew. [...] parterowy budynek usługowy szycie firan i zasłon, co pozwala określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z powyższej analizy organ wyprowadził zasadny w ocenie Sądu I instancji wniosek, że zamierzenie inwestora polegające na budowie sklepu z artykułami przemysłowymi i materiałami budowlanymi oraz usługami fryzjersko-kosmetycznymi uznać należy za kontynuację dotychczasowej funkcji obszaru, nie naruszające jego charakteru, stanowiące dopełnienie zapotrzebowania mieszkańców na usługi handlu czy fryzjersko-kosmetyczne. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu/ w tym użytkowania obiektów /. Sąd przyjął, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Sąd uznał, iż skoro w przedmiotowej sprawie zabudowa terenu planowanej inwestycji odnosi się o funkcji usługowej, to słusznie przyjął organ iż planowana inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu, albowiem w terenie planowanej inwestycji oprócz przeważającej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej znajduje się także, jak wykazano wyżej, zabudowa gospodarcza i usługowa. W przepisie art.61 ust.1 pkt.1 u.z.p nie chodzi bowiem o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. Sąd wskazał, iż jeżeli istniejąca zabudowa działek sąsiednich realizuje funkcję mieszkaniową, towarzyszyć takim obiektom mogą budynki usługowe prowadzące działalność gospodarczo- usługową z usługami nieuciążliwymi związane z zaspakajaniem potrzeb mieszkańców. Nie można przy tym uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. Oznacza to iż co do zasady nie można wykluczyć możliwości zabudowania spornej nieruchomości budynkiem o funkcji usługowo-handlowej, który w planowanym rozmiarze nie powinien być nadmiernie uciążliwy, tylko z tej przyczyny że znaczna część działek sąsiednich zabudowana jest budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Również pozostałe wymagania wynikające z brzmienia art. 61 powołanej ustawy zostały spełnione i organy w tej kwestii prawidłowo przeprowadziły postępowanie. Odnosząc się do zarzutów skargi, że istniejąca zabudowa usługowa nie może stanowić podstawy do ustalenia warunków dla planowanej inwestycji gdyż budynki użytkowane obecnie jako usługowe budowane były w innym charakterze, Sąd podzielił oceny organów administracji, że stosownie do art. 53 ust.3 u.z.p i przepisów wykonawczych ustalenia dla nowej zabudowy dokonywane są na podstawie stanu faktycznego istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Stan prawny ustala się tylko dla terenu przeznaczonego pod inwestycję. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. D.. Zarzucił wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na braku uchylenia zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego art. 77 § 1 kpa przez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego tj. brak ustalenia legalności zmian funkcji działek nr [...]/2 i [...]/5, naruszenie art. 16 § 1 i art. 110 kpa przez pominięcie istniejącej w obrocie prawnym i wiążącej organ decyzji Urzędu Gminy Jedlińsk z dnia 19 września 1990 r. , która konkretyzuje prawa i obowiązki właściciela działek nr [...]/1 i [...]/6 w ten sposób, że przeznacza je pod zabudowę jednorodzinną, naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na przyjęciu rozszerzającego rozumienia "kontynuacji funkcji zabudowy", naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 59 ust. 1 ustawy § 3 ust. 1 w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U nr 164 poz.1588 ) i niezastosowanie art. 55 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zwrot kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Głównym zarzutem podniesionym przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej był zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz § 3 ust. 1 w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Treść uzasadnienia podstaw kasacyjnych wskazuje jednak na to, że strona podnosi przede wszystkim zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy wskazuje jeden z pięciu warunków, które muszą być spełnione łącznie, aby było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten stanowi, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jest to normatywne ujęcie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego na danym terenie. Zgodnie z tą zasadą zmiana w zagospodarowaniu terenu jest uzależniona od dostosowania planowanej inwestycji do określonych cech urbanistycznych i architektonicznych zagospodarowania terenu sąsiedniego. Przez pojęcie "sąsiedztwa" nie należy rozumieć wyłącznie bezpośredniej styczności działki, na której ma powstać planowana inwestycja z działką sąsiednią. Oznacza to, że przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość. Natomiast przez kontynuację funkcji rozumie się nie tylko powielanie dotychczasowego sposobu zagospodarowania działek sąsiednich lecz także tworzenie nowych zespołów urbanistycznych, w których zaspokajane są m.in. potrzeby bytowe mieszkańców. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji dokonał błędnej oceny zaskarżonej decyzji, podzielając ustalenia faktyczne organów administracji w zakresie kontynuacji przez nową zabudowę funkcji zabudowy już istniejącej w Jedlińsku. W ocenie skarżącego kasacyjnie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek znajduje się wyłącznie zabudowa odmienna od planowanej tj. mieszkaniowa i zagrodowa. Uwzględnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji Zdzisława D. polegającej na budowie sklepu z artykułami przemysłowymi i materiałami budowlanymi oraz usługami fryzjersko – kosmetycznymi, a więc dla zabudowy o funkcji usługowej i handlowej w ocenie skarżącego stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Z zarzutem tym nie można się zgodzić. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów) ("Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 501). W niniejszej sprawie z "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszaru wokół działki nr [...]/6 w miejscowości Jedlińsk, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy", stanowiącej załącznik do decyzji Wójta Gminy Jedlińsk z dnia [...] czerwca 2009 r. wynika, iż w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa zagrodowa, mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługowa. Z twierdzeń strony skarżącej zawartych w skardze kasacyjnej wynika również, iż na działce nr [...]/5 znajdują się obiekty budowlane należące do tego samego inwestora, przeznaczone do prowadzenia działalności usługowej w zakresie handlu materiałami budowlanymi. Skarżący twierdzi, że obiekty posadowione na tej działce są użytkowane niezgodnie z prawem. Dla zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie mają jednakże znaczenia wywodzone zarzuty co do samowoli budowlanej. Organ właściwy do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, ustalenia warunków zabudowy, nie jest właściwy do ustalenia samowoli budowlanej oraz wyprowadzania konsekwencji prawnych. Należy to do właściwości organów nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 powołanej ustawy Prawo budowlane). Nie daje to podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 61 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obrona przed samowolą budowlaną stanowi przedmiot odrębnego postępowania. Z akt sprawy jak również pism skarżącego kasacyjnie nie wynika, aby takie postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone. Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego w zakresie ustalenia rzeczywistego charakteru zabudowy działek sąsiadujących z działką wnioskodawcy. Zarzut ten związany jest z przyjęciem przez organy administracji oraz przez Sąd, iż na działce nr [...]/2 i [...]/5 istnieje zabudowa o charakterze usługowym i handlowym. Pozostaje on w sprzeczności z twierdzeniem skarżącego zawartymi w pismach procesowych składanych w toku postępowania sądowoadministracyjnego, iż taka zabudowa na działkach tych istnieje, choć jest niezgodna z prawem budowlanym. Zatem zarówno organowi administracji, jak również Sądowi I instancji stan sprawy był znany i w sposób należyty udokumentowany. Nie jest naruszeniem art. 77 kpa sytuacja, gdy organowi znany jest stan faktyczny sprawy , jednakże nie ma on uprawnień do jej badania w tym zakresie. W tej sprawie organem właściwym dla zbadania samowoli budowlanej był Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie zaś wójt Gminy Jedlińsk. W odniesieniu do zarzutu skarżącego, dotyczącego samowoli budowlanej na terenie działki sąsiadującej z terenem inwestycji Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami prawa budowlanego, a jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Samowola budowlana powinna być prawomocnie stwierdzona w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Dopiero wtedy strona postępowania o ustalenie warunków zabudowy może powoływać się na to, że istniejąca na działce sąsiedniej zabudowa jest niezgodna z prawem. Nie jest trafny również zarzut naruszenia art. 16 § 1 kpa i art. 110 kpa. Decyzja o warunkach zabudowy ustala możliwość zabudowy działki stosownie do zamierzeń inwestora. Nie określa natomiast przeznaczenia działki. W sytuacji braku planu nie jest wykluczone, iż na tej samej działce na której wcześniej został wybudowany dom jednorodzinny, będzie możliwość wybudowania obiektu budowlanego o innym charakterze. Zależy to od dokonanej analizy sposobu zagospodarowania , wielkości działki, jak również potrzeb inwestycyjnych na danym terenie. Związanie inwestora decyzją o warunkach zabudowy dotyczy konkretnej inwestycji i nie rozciąga się na inne ewentualne zamierzenia tego inwestora nawet wówczas, gdy dotyczą tej samej nieruchomości. Wskazać również trzeba, iż zarzuty dotyczące uciążliwości planowanej inwestycji dla mieszkańców pobliskich domów, polegającej zwłaszcza na wytwarzaniu hałasu czy zanieczyszczaniu środowiska przez samochody, które mają parkować na działce wnioskodawcy skarżący mogą podnosić dopiero w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Organ prowadzący to postępowanie ma bowiem obowiązek, wynikający z art. 5 ust. 1 ustawy 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, ustalenia czy obiekt budowlany spełnia określone w przepisach szczególnych wymagania podstawowe dotyczące m. in. odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych, ochrony środowiska czy ochrony przed hałasem i drganiami, a także czy budowa takiego obiektu zapewnia poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie im dostępu do drogi publicznej. Dokonywanie takiej analizy przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy stanowiłoby naruszenie kompetencji organów budowlanych. Bezzasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 59 ust. 1 u.p.z. oraz art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, ponieważ nie dotyczą tej sprawy. Wniosek oparty o te przepisy skarżący kasacyjnie winien skierować do organów nadzoru budowlanego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, iż zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Taka analiza została przez organy administracji przeprowadzona zgodnie z art. 61 u.z.p. Obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Z przepisu art. 61 u.z.p. wynika, iż analizy tej dokonuje się biorąc pod uwagę funkcje zabudowy i zagospodarowania danego terenu tj. sposób użytkowania obiektów budowlanych znajdujących się na tym terenie oraz zagospodarowanie terenu zgodne z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia), przy czym przepisami odrębnymi są przepisy wykluczające możliwość lokalizowania określonych inwestycji na danym terenie, np. z powodu braku możliwości przekształcenia terenu rolnego na teren nierolny (art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Przepisami odrębnymi nie są natomiast przepisy Prawa budowlanego, regulują one bowiem kolejny etap procesu inwestycyjnego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.