VIII SA/Wa 682/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. działając na podstawie art.138§1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U z 2000r. nr.98 poz.1071 ze zm., dalej określana jako "kpa"/, po rozpoznaniu odwołania K. D. od decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] czerwca 2009r. nr. [...] znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sklepu z artykułami przemysłowymi i materiałami budowlanymi oraz usługami fryzjersko - kosmetycznymi na działce nr. [...] w miejscowości J.– orzekło o utrzymaniu w mocy w/wymienionej decyzji Wójta Gminy J. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sklepu z artykułami przemysłowymi i materiałami budowlanymi oraz usługami fryzjersko - kosmetycznymi na działce nr. ew. [...] w m. J. do Wójta Gminy J. wystąpił Z. D. Wójt Gminy J. po przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego, działając na podstawie art.4 ust.2 pkt2, art.59 ust.1, art.60 ust.1, art.61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U nr.80 z 2003r. poz. 717, dalej określana jako "u.z.p"/, oraz art.104 kpa, wspomniana wyżej decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. ustalił warunki zabudowy dla wyżej określonej inwestycji. W uzasadnieniu wydanej decyzji Wójt Gminy J. podkreślił, że zamierzone przedsięwzięcie inwestycyjne spełnia łącznie przesłanki określone przepisem art.61 ust.1 u.z.p, w szczególności przeprowadzona analiza wykazała, że na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej istnieją budynki usługowe, co pozwala określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Od tej decyzji odwołał się uczestnik postępowania K. D. podnosząc, że zamierzona inwestycja położona jest na terenach zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej, zaś istniejące obiekty usługowe usytuowane są w budynkach mieszkalnych lub gospodarczych, których przeznaczenie zostało zmienione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazało, że brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania, że istniejąca zabudowa usługowa nie może stanowić podstawy do ustalenia warunków dla nowej inwestycji, gdyż budynki użytkowane obecnie jako usługowe budowane były w innym charakterze. SKO wskazało, że przepis art.53 ust.3 u.z.p i przepisy wykonawcze do tej ustawy wskazują, że ustalenia dla nowej zabudowy dokonywane są na podstawie stanu faktycznego istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Stan prawny ustala się tylko dla terenu przeznaczonego pod inwestycję. Z analizy wynika, że w granicach obszaru analizowanego istnieje zabudowa usługowa. Organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami prawa budowlanego, jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego, a te wykazały, że zamierzona inwestycja spełnia łącznie warunki określone art.61 ust.1 u.z.p. Skargę na powyższą ostateczną w administracyjnym toku postępowania decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. D. W złożonej skardze zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art.61 ust.1 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną interpretację, błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że wykonana na potrzeby postępowania analiza z dnia [...] czerwca 2009r. zawiera błędną konkluzję dotyczącą istnienia funkcji handlowo - usługowej na analizowanym terenie. Wskazuje, że wprawdzie w obszarze analizowanym znajdują się obiekty w których prowadzone są usługi, jednakże przeznaczenie tych obiektów określone w pozwoleniach na budowę /jako budynki mieszkalne/ jest inne i brak jest decyzji o zmianie sposobu użytkowania. Skarżący podnosi także zarzuty, że decyzja nie wzięła pod uwagę norm hałasu. Wprowadzenie na teren istniejącej zabudowy mieszkalnej obiektów usługowo- handlowych o charakterze uciążliwym jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w treści wydanej decyzji dodając ponadto, że stosownie do art.53 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy wykonawcze do ustawy wskazują, że ustalenia dla nowej zabudowy dokonywane są na podstawie stanu faktycznego zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Natomiast stan prawny ustala się tylko dla terenu przeznaczonego pod inwestycję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art.1§1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U nr 153/ 2002 poz.1269 / sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd stosownie do art.134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U nr 153/2002 poz.1270 ze zm., dalej określana jako "p.p.s.a"/, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, analizując pod tym kątem skargę K. D., należy przyjąć, że nie zasługuje ona na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2009r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy J. z dnia [...] czerwca 2009r. nie naruszają przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowił m.in. art.61 ust.1 wspomnianej ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowania i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1/ co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu 2/ teren mas dostęp do drogi publicznej 3/ istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust.5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego 4/ teren nie wymaga uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art.88 ust.1 5/ decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi Warunkiem koniecznym ale i wystarczającym do wydania przedmiotowej decyzji jest zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującego, a jego spełnienie lub niespełnienie determinuje działalnie organu. W przypadku gdy inwestycji sprzeciwia się przepis prawa organ zgodnie z art.61 ust.1 pkt.5 u.z.p nie może wydać pozytywnej decyzji. Jeżeli natomiast żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu / art.54 pkt.2 u.z.p /, to organ ma obowiązek wydać pozytywna decyzje stosownie do art.56 u.z.p, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. Przesłanki ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji określone w pkt.1-3 art.61 u.z.p ustala organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sposób ustalania tych wymagań określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego / Dz. U nr 164 poz.1588 /. Dla ustalenia wymagań niezbędnych do określenia sposobu realizacji nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ właściwy w sprawach decyzji o warunkach zabudowy, działając stosownie do §3 ust.1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę sytuacji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie możliwości spełnienia warunków o których mowa w art.61 ust.1 pkt.1-5 u.z.p. Przywołane rozporządzenie definiuje pojęcie obszaru analizowanego w §2 pkt.4 jako teren określony i wyznaczony granicami wykreślonymi na kopii mapy o której mowa w art.52 ust.1 pkt.1 u.z.p. Analiza akt administracyjnych sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania pozwala na stwierdzenie, że przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, została przeprowadzona zgodnie z wymogami wynikającymi z regulacji art.61 ust.1 pkt.1-5 u.z.p. Planowane przedsięwzięcie polegające na budowie sklepu z artykułami przemysłowymi i materiałami budowlanymi oraz usługami fryzjersko-kosmetycznymi na działce nr ew. [...] w miejscowości J. nie naruszy przepisów prawa, wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności, jak również walorów architektonicznych i krajobrazowych. Jak prawidłowo ustaliło postępowanie administracyjne, działka nr ew. [...] w m. J. znajduje się na obszarze o dominującej funkcji mieszkaniowej- z zabudową mieszkaniową, gospodarczą, usługową, handlową. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie §3 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. doprowadziła do ustalenia, że na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej istnieją budynki usługowe / działka nr ew. [...] dwukondygnacyjny budynek mieszkalny na parterze którego istnieje zakład usługi fryzjerskie, działka nr ew. [...] parterowy budynek obsługujący istniejący skład handlu opałem, działka nr ew. [...] parterowy budynek usługowy – szycie firan i zasłon /, co pozwala określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów , cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z powyższej analizy organ wyprowadził zasadny wniosek , że zamierzenie inwestora polegające na budowie sklepu z artykułami przemysłowymi i materiałami budowlanymi oraz usługami fryzjersko-kosmetycznymi uznać należy za kontynuację dotychczasowej funkcji obszaru, nie naruszającego jego charakteru, stanowiącego dopełnienie zapotrzebowania mieszkańców na usługi handlu czy fryzjersko-kosmetyczne. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu/ w tym użytkowania obiektów /.Przyjąć należy, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle o ile można ja pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zatem traktować szeroko , zgodnie z wykładnia systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, przychyla się do dominującego w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych szerokiego rozumienia powyższych pojęć. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008r. sygn. akt II OSK 58/07 / Lex nr 465665 /, wskazał, iż " Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolości zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie zabudowa terenu planowanej inwestycji odnosi się o funkcji usługowej, to słusznie przyjął organ iż planowana inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu, albowiem w terenie planowanej inwestycji oprócz przeważającej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej znajduje się także, jak wykazano wyżej, zabudowa gospodarcza i usługowa. W przepisie art.61 ust.1 pkt.1 u.z.p nie chodzi bowiem o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. Gdy nieruchomości sąsiednie są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ja pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie można uznać za słuszny zarzutu sprzeczności planowanej inwestycji z dotychczasowym przeznaczeniem terenu taki sposób jaki zaprezentowano w skardze, w kontekście sygnalizowanego szerokiego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli zatem, tak jak w rozpoznawanej sprawie, istniejąca zabudowa działek sąsiednich realizuje funkcję mieszkaniową, towarzyszyć takim obiektom mogą budynki usługowe prowadzące działalność gospodarczo- usługową z usługami nieuciążliwymi związane z zaspakajaniem potrzeb mieszkańców. Nie można przy tym uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. Oznacza to iż co do zasady nie można wykluczyć możliwości zabudowania spornej nieruchomości budynkiem o funkcji usługowo-handlowej/ który w planowanym rozmiarze nie powinien być nadmiernie uciążliwy / tylko z tej przyczyny, że znaczna część działek sąsiednich zabudowana jest budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Również pozostałe wymagania wynikające z brzmienia art.61 powołanej ustawy zostały spełnione i organy w tej kwestii prawidłowo przeprowadziły postępowanie. Odnosząc się do zarzutów skargi, że istniejąca zabudowa usługowa nie może stanowić podstawy do ustalenia warunków dla planowanej inwestycji gdyż budynki użytkowane obecnie jako usługowe budowane były w innym charakterze, Sąd podzielił oceny organów administracji, że stosownie do art.53 ust.3 u.z.p i przepisów wykonawczych ustalenia dla nowej zabudowy dokonywane są na podstawie stanu faktycznego istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Stan prawny ustala się tylko dla terenu przeznaczonego pod inwestycję. Dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów / vide wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2007r. sygn. akt II OSK 172/06 /. Z analizy wynika, że w granicach obszaru analizowanego istnieje zabudowa usługowa, czego skarżący nie kwestionuje, który wskazuje jednak, że obiekty te budowane były jako mieszkalne lub gospodarcze i nie posiadają zmiany sposobu użytkowania. Trafnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami prawa budowlanego, a jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Jako niezasadne należy także ocenić zarzuty, że zaskarżona decyzja nie wzięła pod uwagę norm hałasu jaki będzie się wiązał z realizacja planowanej inwestycji oraz, ze wprowadzenie na teren istniejącej zabudowy mieszkalnej obiektów usługowo-handlowych o charakterze uciążliwym jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Odnosząc się do tych zarzutów należy stwierdzić, że hałas związany z planowaną inwestycją mógłby być powodem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, o ile sam rodzaj planowanej inwestycji uniemożliwiałby zachowanie poziomu hałasu właściwego dla istniejącego obecnie układu urbanistycznego. W przypadku jeżeli planowany rodzaj inwestycji odpowiada dotychczasowej funkcji zabudowy –dochodzenie konkretnej ochrony przed hałasem powinno nastąpić na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę / vide m. in. Wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 stycznia 2008r. sygn. akt II SA/ Bd 800/07 /. Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że zaskarżona decyzja, a tym samym poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa, a przytoczona argumentacja organu odwoławczego w pełni zasługuje na uwzględnienie. Organy rozpoznające sprawę wnikliwie oceniły materiał dowodowy, dokonując jego oceny zgodnie z art.7, 77§1 i 80 kpa. Podnoszone natomiast w skardze uchybienia nie znajdują potwierdzenia. W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie nie zachodzą także przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art.145§1 pkt.2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.