II SAB/Ol 74/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w wydaniu decyzji dotyczącej urlopu wypoczynkowego za rok 2009 I. zobowiązuje Dyrektora Aresztu Śledczego do wydania aktu administracyjnego w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia "[...]" w sprawie urlopu wypoczynkowego za 2009 rok, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. zasądza od Dyrektora Aresztu Śledczego na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 32,08 zł (słownie: trzydzieści dwa złote, osiem groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia "[...]" A. Z. wystąpił do Dyrektora Aresztu Śledczego w "[...]" z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego za "[...]" rok stosownie do obowiązujących przepisów ustawy o Służbie Więziennej oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 listopada 1996r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy Służby Więziennej. W odpowiedzi pismem z dnia "[...]" Dyrektor Aresztu Śledczego wskazał, iż wnioskodawca został zwolniony ze służby w Służbie Więziennej na podstawie art. 39 ust. 2 pkt 3 ustawy o Służbie Więziennej, tj. wskutek wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby, zaś stosownie do treści art. 110 ust.2 powołanej ustawy funkcjonariusz zwolniony na tej podstawie otrzymuje 50% odprawy oraz ekwiwalent pieniężny za urlopy wypoczynkowe niewykorzystane w latach poprzedzających rok zwolnienia ze służby. Urlop wypoczynkowy za rok poprzedzający zwolnienie A. Z. ze służby, tj. za rok "[...]" został przez niego w całości wykorzystany, a stosownie do treści cytowanego przepisu ekwiwalent za niewykorzystany urlop za rok "[...]" nie należy się. Zaznaczono również, iż decyzją personalną nr "[...]" z dnia "[...]" poinformowano wnioskodawcę w sprawie przysługujących mu świadczeń związanych ze zwolnieniem ze służby, w tym także w sprawie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W ocenie organu wydanie odrębnej decyzji w powyższej sprawie jest bezzasadne. Kolejnym pismem z dnia "[...]" A. Z. zwrócił się do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w "[...]" ze "skargą" na działanie Dyrektora Aresztu Śledczego w "[...]". Wskazał, iż organ nie dopełnił swoich obowiązków nałożonych ustawą o Służbie Więziennej, bowiem zwolnił go ze służby bez udzielenia obligatoryjnego, należnego z mocy prawa, uprawnienia do urlopu wypoczynkowego, czym wyrządził mu szkodę finansową. Nadto wniósł o wyjaśnienie sprawy i informację w jaki sposób przedmiotowa sprawa zostanie załatwiona. Pismem z dnia "[...]" Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej poinformował A. Z., iż stosownie do treści art. 110 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby nie przysługuje w przypadku zwolnienia na podstawie art. 39 ust. 2 pkt 3 cytowanej ustawy, o czym wnioskodawca był informowany przez Dyrektora Aresztu Śledczego decyzją personalną nr "[...]" z dnia "[...]" oraz pismem z dnia "[...]". Tym samym organ podzielił stanowisko Dyrektora Aresztu Śledczego w "[...]" i uznał żądanie wnioskodawcy za bezpodstawne. W zaistniałej sytuacji A. Z. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w "[...]" w sprawie urlopu wypoczynkowego za rok "[...]" i wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej bądź aktu o odmowie jej wydania w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż organy pozostają w zwłoce, bowiem nie wydano żądanej decyzji administracyjnej ani też żadnego innego aktu administracyjnego o odmowie jej wydania. Zatem organ pozostaje w bezczynności w dokonywaniu czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia wynikającego z art. 104 w zw. z art. 61 § 1 i 3 kpa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Aresztu Śledczego w "[...]" wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną we wcześniejszych pismach. Jednocześnie zaznaczono, iż pismem z dnia "[...]" Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej udzielił skarżącemu w powyższej kwestii stosownych wyjaśnień, uznając niniejszą skargę za bezpodstawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia ( art. 3 § 2 pkt 1,2 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Należy podkreślić, iż w sprawach dotyczących rozpoznawania skarg na bezczynność organów administracji publicznej Sąd orzeka, biorąc za podstawę stan rzeczy (prawny i faktyczny) istniejący w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia, a nie w chwili złożenia skargi. Celem skargi na bezczynność nie jest bowiem samo stwierdzenie, iż organ administracji pozostawał w bezczynności, lecz spowodowanie ustania stanu bezczynności (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008r., sygn. akt I SAB/Wa 205/07, LEX nr 479291). Bezczynność organu administracji ma miejsce wówczas, gdy mimo wszczęcia postępowania w sprawie, w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji lub postanowienia. Kontrola Sądu w przypadku skargi na bezczynność sprowadza się zatem do stwierdzenia, czy istotnie postępowanie organu zaskarżane jako bezczynność narusza przepisy postępowania administracyjnego wskutek pozostawania organu w zwłoce w załatwieniu sprawy. Należy zaznaczyć, iż dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż w myśl art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kpa stanowią inaczej. Organ jest zatem zobowiązany do rozpatrzenia wniosku strony i podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, zaś inny sposób załatwienia sprawy jako odstępstwo od tej zasady może nastąpić jedynie w ściśle określonych przypadkach. Należy podkreślić, iż tylko wówczas, gdy przepis prawa zastrzega działanie organu z urzędu, może on samodzielnie rozstrzygać, czy podjąć postępowanie w sprawie, czy też nie. Złożony w tym zakresie wniosek jednostki, chociażby powołującej się na swój interes prawny, nie może wówczas stanowić prawnie skutecznej inicjatywy wszczęcia takiego postępowania, z uwagi na brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania. Zatem, gdy norma prawa ustanawia zasadę oficjalności, wyłączając zasadę skargowości, jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, a w następstwie zarzucać bezczynność organu w załatwieniu sprawy w postępowaniu administracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2007r., sygn. akt II OSK 1314/06). Tylko w postępowaniu opartym na zasadzie skargowości, podanie wniesione przez stronę wszczyna postępowanie w sprawie zakreślonej treścią wniosku. W rozpoznawanej sprawie skarżący pismem z dnia "[...]" wystąpił do Dyrektora Aresztu Śledczego w "[...]" z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie przyznania bądź odmowie przyznania prawa do niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego za "[...]" rok. Organ uznał, iż nie ma podstaw do wydania żądanego rozstrzygnięcia i pisemnie poinformował o tym wnioskodawcę, uznając żądanie za bezzasadne. Jednakże w świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, iż wniosek skarżącego oparty został na normie prawnej dopuszczającej zasadę skargowości, a tym samym organ pozostaje w zwłoce w jego załatwieniu. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) od decyzji w sprawach osobowych służy odwołanie do odpowiedniego wyższego przełożonego, zgodnie z ust. 1, na zasadach i w terminach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej - odwołanie do Ministra Sprawiedliwości. Wyższy przełożony z urzędu uchyla decyzję wydaną z naruszeniem prawa. Jednocześnie wskazano, iż przez sprawy osobowe należy rozumieć: mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska, przenoszenie i zwalnianie ze stanowisk, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, ustalanie uposażenia oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, rozwiązaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy (art. 31 ust.2 powołanej ustawy). Szczegółowy zakres spraw osobowych określa § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie szczegółowego zakresu spraw osobowych funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz właściwości przełożonych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r., Nr 205, poz. 1737), który w pkt 4 wymienia jako sprawę osobową udzielanie, wstrzymywanie i odwoływanie funkcjonariusza z urlopu. Bezsporne jest zatem, iż w przypadku przyznania bądź odmowy przyznania prawa do urlopu wypoczynkowego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy w tym miejscu zauważyć, że kpa nie zawiera żadnych przepisów określających formę prawną wszczęcia postępowania, w szczególności zaś nie wymaga wydania w tym zakresie odrębnego postanowienia. Organ administracyjny, do którego skierowane zostało podanie, ma obowiązek ustalić, czy przedmiot żądania ma charakter administracyjny, w tym czy żądanie dotyczy sprawy o charakterze indywidualnym tzn. czy dotyczy konkretnego podmiotu i sytuacji, którą decyzja ma rozwiązać, czy dopuszczalne jest rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji lub innego aktu oraz czy podanie pochodzi od uprawnionego podmiotu. Ponadto organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu zbadać, czy jest właściwy do rozpatrzenia żądania zawartego w podaniu. Jeżeli zostaną spełnione wskazane warunki, wówczas organ z mocy prawa obowiązany jest podjąć czynności procesowe postępowania (B. Adamiak i J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. 7 C.H. Beck 2005, str. 347-351). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest bowiem dzień doręczenia żądania (pisma, podania, wniosku) organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa). Wszczęcie postępowania administracyjnego, zgodnie z tym przepisem, nie jest więc uzależnione od woli urzędnika czy też uznania organu, gdyż ma miejsce w dniu złożenia żądania. Tym samym organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania, mimo oceny, że żądanie strony jest bezzasadne z przyczyn formalnych lub merytorycznych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 1989 r., III SA 903/88, GP 1989, nr 2, s. 8). Zatem zgłoszenie przez skarżącego wniosku w sprawie niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego za rok "[...]" spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, zaś obowiązkiem organu było przeprowadzić postępowanie, a po jego zakończeniu, bez względu na wynik, wydać decyzję administracyjną, umożliwiając tym samym stronie jego weryfikację. Tymczasem Dyrektor Aresztu Śledczego w "[...]" nie rozstrzygnął sprawy decyzją, a jedynie wysłał skarżącemu pismo, w którym wyjaśnił bezpodstawność żądania strony. Takie działanie organu nie sposób uznać za wystarczające, bowiem udzielone stronie postępowania informacje nie określają w sposób stanowczy i władczy jej sytuacji prawnej i wskutek tego nie pozwalają na skorzystanie z przysługujących jej środków prawnych. Wniosek skarżącego winien zostać załatwiony przez wydanie decyzji po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Reasumując Sąd uznał, iż Dyrektor Aresztu Śledczego w "[...]" pozostaje w bezczynności i na podstawie art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku, zasądzając koszty postępowania sądowego stosownie do treści art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.