II FSK 1445/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Borkowski (sprawozdawca), Sędziowie NSA Stanisław Bogucki, WSA del. Tomasz Zborzyński, Protokolant Barbara Mróz, po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej P. C. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt III SA/Wa 218/08 w sprawie ze skargi P. C. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 20 listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty kary pieniężnej i pobrania opłaty prolongacyjnej oddala skargę kasacyjną. I. Stan sprawy przedstawiał się następująco: 1. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów decyzją z dnia 17 czerwca 2004 r. nakazał P. S.A. zaniechania stosowania niedozwolonych praktyk i nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 40.000.000,00 zł. za naruszenie powyższego zakazu. 2. Skarżąca wniosła o rozłożenie na raty w/w kary pieniężnej na okres 5 lat, przy wysokości poszczególnych rat na poziomie 2.000.000,00 zł z terminem płatności na koniec każdego kwartału. 3. Prezes Urzędu postanowieniem z dnia 20 listopada 2007 r. rozłożył karę na raty pobierając jednocześnie od skarżącej opłatę prolongacyjną w wysokości 11.028.082,00 zł płatną wraz z pierwszą ratą. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że obowiązek uiszczenia opłaty prolongacyjnej wynika z art. 57 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 8, poz. 60 ze zm., dalej O.p). 4. Skarżąca wezwała Prezesa Urzędu do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie nałożonego na nią obowiązku. Ze względu na to, że art. 57 § 1 O.p. stanowi o nakładaniu opłaty prolongacyjnej w drodze decyzji (a nie postanowień) wydawanych na podstawie art. 67a § 1 ww. ustawy (a nie na podstawie innych przepisów), brak jest podstawy prawnej do nałożenia opłaty prolongacyjnej w związku z postanowieniem wydanym przez Prezesa Urzędu na podstawie art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tj. Dz. U. 2007, Nr 244, poz. 2080, dalej ustawa OKiK). 5. W odpowiedzi na to wezwanie organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie bezpodstawne było zastosowanie środka w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa. 6. Skarżąca wniosła skargę na w/w postanowienie Prezesa Urzędu, zaskarżając je w części dotyczącej obowiązku uiszczenia opłaty prolongacyjnej. Postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 57 § 1, 2 i 3 O.p., poprzez ich błędne zastosowanie, wskazując, że zgodnie z art 57 § 1 O.p. opłata prolongacyjna może być nałożona w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 67a § 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy. 7. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej opłaty prolongacyjnej i stwierdził, że nie może ono być wykonane. W ocenie Sądu organ miał prawo naliczyć opłatę prolongacyjną od rozłożonej na raty kary pieniężnej. Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów wprost wskazuje, że nie nalicza się odsetek od nieterminowej zapłaty kary pieniężnej i w tym zakresie nie stosuje się Ordynacji podatkowej. Ustawa ta jednak nie zawiera takiej samej regulacji odnośnie opłaty prolongacyjnej naliczanej przy rozłożeniu na raty kary pieniężnej. A zatem należy stosować w tym zakresie odpowiednio Ordynację podatkową, a mianowicie jej art. 57 § 1 w związku z art. 2 § 2. Opłata prolongacyjna jest ceną za skredytowanie podatnika w postaci umożliwienia mu spłaty zarówno bieżących jak i zaległych zobowiązań podatkowych w terminach innych, niż wynikające z decyzji czy przepisów prawa. Odnośnie podstaw uchylenia zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej pkt. II odnośnie "pobrania" opłaty prolongacyjnej Sąd wskazał, że organ na podstawie art. 57 § 1 O.p najpierw musi ustalić opłatę prolongacyjną, żeby ją mógł następnie pobrać. Opłata prolongacyjna jest naliczana odrębnie dla każdej raty. Każda rata ma bowiem inny termin płatności, co rzutuje na wysokość opłaty naliczanej za każdy dzień. Mając to na uwadze należy uznać, iż skoro opłata prolongacyjna ustalana jest od każdej raty to termin płatności tej opłaty związany jest z terminem płatności każdej z rat, a nie jednorazowo z góry. Płaci się ją łącznie z zapłatą rozłożonej na raty należności wraz z poszczególnymi ratami. Prezes Urzędu powinien obliczyć opłatę prolongacyjną od każdej raty i wskazać sposób jej wyliczenie tak, aby strona mogła to poddać swojej kontroli, do czego zresztą ma prawo. Ponadto organ nie mógł jednorazowo nakazać spłaty całej opłaty prolongacyjnej wraz z terminem płatności pierwszej raty. Takie działanie jest niezgodne z prawem, a ponadto sprzeczne z instytucją rozłożenia na raty, która ma umożliwić realną możliwość dokonania spłaty należności poprzez rozłożenie jej zapłaty w czasie. 8. Skargą kasacyjną P. S.A. zaskarżyła powyższy wyrok w części, tj. w zakresie, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów miał prawo naliczyć opłatę prolongacyjną od rozłożonej na raty kary pieniężnej, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego: - art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 105 ust. 6 i art. 106 ust. 1 ustawy OKiK poprzez ich błędną wykładnię oraz w zw. z art. 57 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to wszystko w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa; - art. 105 ust. 6 oraz art. 106 ust. 1 ustawy OKiK poprzez ich błędne zastosowanie, a to w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa; - art. 64 ust. 3 oraz art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a to wszystko w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. Wskazując na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w pkt. 1, w zakresie oceny prawnej Sądu I instancji wyrażonej w uzasadnieniu co do możliwości zastosowania w sprawie przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów art. 57 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że w przypadku wydawania przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na podstawie art. 106 ust. 1 ustawy OKiK postanowienia o rozłożeniu na raty kary pieniężnej brak jest podstawy prawnej dla nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty prolongacyjnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniesiono także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 9. Prezes UOKiK wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Pierwsze dwa zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione. 1. Nie była przedmiotem sporu okoliczność, że przedmiotowa kara pieniężna stanowi należność budżetu państwa, o której mowa w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej. Jednakże ustawa ta ma zastosowanie do tych należności tylko wówczas "jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej". Taka odrębna regulacja została zamieszczona w powołanej ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów. Art. 105 i 106 tej ustawy określają m.in. kwestię wykonania kary pieniężnej, odsetek należnych w przypadku jej nieterminowego uiszczenia, organ właściwy do rozłożenia na raty (również odroczenia) należności, kryterium, które uzasadnia wystąpienie o tę "ulgę" oraz formę działania organu (postanowienie). W żadnym z tych przepisów nie ma odesłania (w sprawach nieuregulowanych) do stosowania – choćby odpowiedniego – przepisów Ordynacji podatkowej. Jest to zatem regulacja obejmująca całość zagadnień związanych z wykonaniem kary pieniężnej. Wyklucza to możliwość "uzupełnienia" tej regulacji o niektóre (jak art. 57 § 1) przepisy Ordynacji podatkowej. 2. Z zawartego w uzasadnieniu wyroku (s.4) sformułowania: "W ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów nie ma takich wyłączeń dotyczących zakazu naliczania opłaty prolongacyjnej" (jak to wyrażono w odniesieniu do odsetek) zdaje się wynikać, że Sąd, tak jak i Prezes UOKiK, dopatruje się pewnej luki w przepisach tej ustawy. Tak jednak nie jest. Opłata prolongacyjna, należna m.in. w przypadku rozłożenia na raty to nic innego jak połowa odsetek za zwłokę, o których mowa w art. 53 i nast. Ordynacji podatkowej. Byłoby niezrozumiałym że podmiot, który nie wpłacił w terminie kary pieniężnej i nie wystąpił o stosowną ulgę nie zapłaci odsetek (art. 105 ust 6 ustawy OKiK), a podmiot, który ze względu na ważny interes, ulgę tę uzyskał miałby odsetki (opłatę prolongacyjną) zapłacić, wprawdzie w kwocie niższej o połowę. W tym właśnie kontekście należałoby rozważyć kwestię równości wobec prawa, na którą, ze wskazaniem na art. 32 Konstytucji RP, powołano się w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Z powyższych względów zarzut błędnej wykładni art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej został trafnie podniesiony. 3. Równie uzasadniony okazał się zarzut niewłaściwego zastosowania art. 57 § 1 Ordynacji podatkowej, który w ocenie Sądu (s.4) należało stosować "odpowiednio". To stwierdzenie prowadzi w konsekwencji do uzupełnienia treści art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, z którego wynika nakaz bezpośredniego stosowania przepisów Działu III do opłat i należności tam wymienionych. Ustalenie opłaty prolongacyjnej wiąże się z istotnym obciążeniem finansowym podmiotu, któremu przyznano ulgę. Dlatego też przepis stanowiący jej podstawę prawną, nie może podlegać – jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – wykładni rozszerzającej. Reasumując – art. 57 § 1 Ordynacji podatkowej nie daje podstaw do ustalenia opłaty prolongacyjnej w przypadku wydania na podstawie art. 106 ust 1 ustawy OKiK postanowienia o rozłożeniu kary pieniężnej na raty. 4. W odniesieniu do pozostałych zarzutów stwierdzić jedynie należy, że są one chybione. Sąd ani nie pobierał odsetek (art. 105 ust 6) ani nie rozkładał kary pieniężnej na raty (art. 106 ust 1). Za przesadne, w realiach rozpoznawanej sprawy, należy uznać odwoływanie się do zasad konstytucyjnych, gdy właściwe rozumienie i zastosowanie przepisów obu ustaw zwykłych nie wymagało posłużenia się wzorcami zapisanymi w ustawie zasadniczej. 5. Mimo zasadności głównych zarzutów skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona. Stosownie bowiem do art. 184 ppsa wyrok uchylający zaskarżone postanowienie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jednakże stosownie do art. 153 w związku z art. 193 tej ustawy wiążąca dla organu jest ocena prawna dokonana przez sąd drugiej instancji. 6. Mimo oddalenia skargi kasacyjnej brak jest podstawy do zasądzenia kosztów postępowania na rzecz organu. Jest to możliwe tylko w sytuacji gdy zaskarżono wyrok oddalający skargę (art. 204 pkt 1 ppsa). 7. Mając powyższe na uwadze należało orzec jak w sentencji.