I SA/Wa 1765/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 1992 r., nr [...] stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę W. z mocy prawa, własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów nr działki [...] uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym (z wyłączeniem [...] lokali sprzedanych), opisanej w Karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej budynku mieszkalnego wystąpił M. K. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej – w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę W. budynku mieszkalnego położonego w W. przy ul. [...] (z wyłączeniem [...] lokali sprzedanych), położonego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] października 2008 r. Prezydent W. wniósł o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł Prezydent W. zarzucając rażące naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), przyjęcie za faktyczną podstawę decyzji art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ), naruszenie art. 77 § 1 kpa. Rozpatrując sprawę ponownie Minister podniósł, iż wniosek w/w nie zawiera żadnych nowych istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawia nowych okoliczności. Organ w całości podtrzymał stanowisko, iż konieczna była odmowa stwierdzenia nieważności, decyzji ponieważ z akt sprawy jednoznacznie wynika, że rozstrzygnięcie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. nie zostało wydane z naruszeniem przepisów obligujących organ administracji publicznej do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 kpa. Minister podkreślił, iż stwierdzenie nieważności stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 kpa. Instytucja ta służy eliminacji z obrotu prawnego jedynie takich rozstrzygnięć, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawa i systemu prawnego, a organ w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji powinien zbadać czy w związku z wydaniem decyzji objętej kontrolą wystąpiła którakolwiek z przesłanek wymienionych w przepisie art.156 § 1 kpa. Organ II instancji analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uznał, iż przy wydawaniu kontrolowanej decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. nie zaszła żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Orzeczenie zaś co do istoty sprawy nastąpiło zgodnie z treścią przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., art. 77 § 1 kpa oraz art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r., bowiem posadowiony na skomunalizowanym gruncie budynek z wyłączeniem [...] lokali sprzedanych nie stanowił własności Skarbu Państwa, a tym samym nie mógł podlegać działaniu ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Dodatkowo Minister podkreślił, iż w aktach sprawy znajduje się prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1669/08 z którego wynika, iż w związku z rozstrzygnięciami nadzorczymi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2001 r. i z dnia [...] stycznia 2002 r. wniosek dawnych właścicieli hipotecznych nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] staje się ponownie przedmiotem rozpatrzenia, a to powoduje, że z mocy art. 5 dekretu [...] budynki i inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy W. pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, a więc aktualnie właścicielem budynku usytuowanego przy ul. [...] jest M. K. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta W. reprezentowany przez radcę prawnego A. D. zarzucając jej naruszenie art. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W., przepisów o właściwości organu orzekającego o budynku w postępowaniu dekretowym, nie przeprowadzenie w sposób należyty postępowania dowodowego dotyczącego ustaleń odnośnie budynku przy ul. [...] i tym samym naruszenie art. 77 § 1 kpa i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2009 r. i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że nieruchomość zabudowana przy ul. [...] położona jest na terenie objętym dekretem z dnia 26 października 1945 r. i wobec złożenia wniosku dekretowego przez ówczesnego właściciela – obecnie prowadzone jest postępowanie dekretowe w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu tej nieruchomości, a organem właściwym w I instancji do orzekania o tym czy budynek położony na terenie dekretowym spełnia przesłanki z art. 5 dekretu i czy stanowi własność dotychczasowego właściciela jest Prezydent W. Strona skarżąca ponadto zaznaczyła, że przedmiotowy budynek został wybudowany po 1945 r. i [...], przez co znalazł się częściowo z jednej strony na sąsiedniej nieruchomości oznaczonej hip. nr [...], a z drugiej strony grunt nieruchomości przy [...] znalazł się pod budynkiem o adresie [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej po względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać czy organy administracji w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1992 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę W. budynku mieszkalnego usytuowanego w W. przy ul. [...] (z wyłączeniem [...] lokali sprzedanych) położonego na nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie numerem działki [...]. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wskutek wniosku Prezydenta W. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] września 1992 r. w części dotyczącej budynku mieszkalnego usytuowanego w W. przy ul. [...] z wyłączeniem [...] lokali sprzedanych, położonego na nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie numerem działki [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymał ją w mocy. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja poprzedzająca wydane zostały przez organ nadzoru w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie określonym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Oznacza to, że na wniosek strony skarżącej prowadzone było postępowanie nadzorcze wobec decyzji, która również wydana była w trybie nadzoru. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi ustawowo przewidziany wyjątek od zasady stabilności decyzji określony w art. 16 § 1 kpa. Może ono nastąpić jedynie wówczas, gdy bezspornie ustalone zostanie istnienie choćby jednej przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 kpa i nie zachodzą przesłanki negatywne, o których mowa w 156 § 2 kpa. Celem tej instytucji jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawę co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (odwoławczym). Organ nadzoru w tym postępowaniu działa jak organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej, Istotą postępowania nadzorczego jest wyłącznie bezsporne ustalenie, czy dana decyzja jest czy też nie obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Przedmiotem zaś postępowania nadzorczego jest konkretna decyzja a nie sprawa. Organ nadzoru działając jako organ kasacyjny rozpatruje w tym postępowaniu jedynie kwestie prawne i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Podkreślić zatem należy, że oceną niniejszego postępowania nadzorczego pod kątem istnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa objęta była decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2005 r. wydana w trybie nadzoru. Skoro tak, to podstawową kwestią (zagadnieniem pierwszoplanowym) było wykazanie, że wadą z art. 156 § 1 kpa dotknięta jest właśnie ta decyzja. Analiza zaś przeprowadzonego postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją nie uzasadnia przyjęcia, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2005 r. dotknięta jest wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie nadzorcze w przedmiotowej sprawie zostało należycie przeprowadzone. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2005 r. w świetle materiału dowodowego i motywów podanych przez Ministra w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2009 r. miała uzasadnione podstawy. Organ nadzoru wyjaśnił, że podstawą materialnoprawną decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] września 1992 r. był art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, na podstawie którego komunalizacja dotyczy tylko mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego do rad nadzorczych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których te organu pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom. Podstawowym wymogiem jest więc by komunalizowane mienie w dacie 27 maja 1990 r. tj. w dniu wejścia w życie powołanej wyżej ustawy stanowiło własność Skarbu Państwa. Bezsporne w sprawie jest, iż nieruchomość położona w W. przy ul [...] znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z akt sprawy wynika, że na skutek złożenia przez poprzedników prawnych M. K. wniosku dekretowego, zostało wydane orzeczenie administracyjne z dnia [...] sierpnia 1951 r. Prezydium Rady Narodowej W. odmawiające dawnym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu położnego w W. przy ul. [...] hip. [...] i jednocześnie stwierdziła, że budynek znajdujący się na tym gruncie przechodzi na własność Państwa. Decyzją z dnia [...] września 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność powyższego orzeczenia z dnia [...] lipca 1951 r., a decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. utrzymało ją w mocy. Konsekwencją właśnie tych decyzji było wydanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] września 1992 r. w części dotyczącej budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. [...] z wyłączeniem [...] lokali sprzedanych, znajdującego się na działce ewidencyjnej nr [...]. Wobec powyższego wniosek dawnych właścicieli hipotecznych stał się ponownie przedmiotem rozpatrzenia. Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że wniosek ten nie został do tej pory prawomocnie rozpatrzony, co z kolei powoduje, że z mocy art. 5 dekretu budynki i inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy W. pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli. Był to jeden z nielicznych wyjątków od zasady superficies solo cedit. W skardze podnosi się, iż przedmiotowy budynek wybudowany został po 1945 r. i [...]. W ocenie Sądu tak kategoryczne stwierdzenie nie jest poparte nie budzącymi wątpliwości dowodami. Ekspertyza geodezyjna na którą powołuje się strona skarżąca stanowi jedynie mapę sytuacyjną, a nie mapę sporządzoną dla celów prawnych i zaewidencjonowaną w odpowiednim ośrodku geodezyjno-kartograficznym. Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że w sposób jednoznaczny wynika, iż budynek przy ul. [...] został wybudowany po 1945 r. a ponadto, że [...]. Jak wynika bowiem z pisma z dnia [...] lutego 2006 r. znajdującego się w aktach sprawy i sporządzonego na podstawie dokumentów archiwalnych budynek odbudowano na jego poprzednim miejscu. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż jak słusznie zaznaczył organ nadzoru w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiotowej sprawie stwierdzenie nieważności w odniesieniu do części budynku związane byłoby koniecznością przeprowadzenia nowego postępowania dowodowego, które wykracza poza ramy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak bowiem zaznaczono wcześniej organ nadzoru działając jako organ kasacyjny rozpatruje w postępowaniu nadzorczym jedynie kwestie prawne i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej, nie ma też możliwości poszerzenia materiału dowodowego. Nie ma racji również strona skarżąca podnosząc zarzut braku właściwości Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozstrzygnięcia o budynku przy ul. [...]. Należy bowiem podkreślić, iż Minister stwierdzając nieważność decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej przedmiotowego budynku, który objęty był tą decyzją był do tego w pełni uprawniony. To właśnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest organem właściwym do wydawania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W niniejszej sprawie w ocenie sądu słusznie przyjął Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w zaskarżonej decyzji, iż organy prawidłowo dokonały interpretacji przepisów prawa, a w związku z tym prawidłowo uznał, iż postępowanie nadzorcze nie wykazało zaistnienia przesłanek obligujących organ do usunięcia z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] maja 2005 r. Skoro bowiem stwierdzona została nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1951 r., jako wydanego w rażącym naruszeniem prawa, a więc wywołująca skutek prawny ex tunc, to w dniu [...] maja 1990 r. budynek znajdujący się na skomunalizowanej działce nr [...] nie stanowił własności Skarbu Państwa, a więc nie mógł podlegać komunalizacji. Stwierdzenie zaś nabycia przez Gminę W. z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. własności budynku przy ul. [...] w W. z wyłączeniem [...] lokali sprzedanych stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa . Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekła jak w sentencji.