II GSK 470/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 769/09 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od M. G. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w K. 700 (siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 769/09, w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w B.-B. z dnia [...] kwietnia 2009 r. Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], Naczelnik Urzędu Celnego w B.-B., wydaną na podstawie przepisów art. 93 ust. 1 w zw. Z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. – dalej: u.t.d.) oraz § 3 ust. 1, ust. 2 pkt 1, 2, 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. z 2006 r. Nr 151, poz. 1089 ze zm.) nałożył na M. G. karę pieniężną w wysokości 3000 zł. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że w dniu [...] marca 2008 r. M. G. wykonywał transport drogowy w C. na drodze krajowej DK 1, kierując zespołem pojazdów, składającym się z samochodu ciężarowego F. T. FT [...] oraz przyczepy ciężarowej marki W.. Zespół tych pojazdów miał masę całkowitą 4455 kg, a więc podmiot wykonujący transport drogowy miał obowiązek uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, której nie uiścił. M G. w toku postępowania wyjaśnił, że z uwagi na porę nocną nie miał możliwości nabycia karty opłaty drogowej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że ustalenia faktyczne, na których została oparta decyzja organu I instancji są bezsporne i nie budzą żadnych wątpliwości. Zdaniem organu w sprawie prawidłowo zastosowano przepisy ustawy o transporcie drogowym, bowiem art. 3 ust. 1 pkt 2 tej ustawy nie wyłącza jej stosowania do zespołu pojazdów o masie całkowitej powyżej 3,5 t. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zmiany stanu prawnego, organ odwoławczy podzielił pogląd organu pierwszej instancji oraz powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. (I OPS 1/06). Uwzględniając skargę na decyzję organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. stwierdził w pierwszej kolejności, że bezsporne jest, iż skarżący wykonując transport drogowy kierował w dniu [...] marca 2008 r. zespołem pojazdów o łącznej masie 4,455 tony, poruszając się po drodze krajowej nr 1., a nadto, że w tym dniu został on poddany kontroli, w trakcie której ustalono, że nie posiadał w pojeździe ważnej karty opłaty uprawniającej do przejazdu po drogach krajowych. Poza sporem jest także, że w dacie prowadzonej kontroli kierujący zespołem pojazdów o masie powyżej 3,5 tony miał obowiązek podczas wykonywania przewozu drogowego mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę opłaty drogowej. Obowiązek ten wynikał z art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Sąd pierwszej instancji zauważył, że w kilka miesięcy po zdarzeniu, a przed wydaniem decyzji przez organ I instancji doszło jednak do zmiany przepisów ustawy i aktualnie, zgodnie z art. 42 ust. 1 u.t.d. – w brzmieniu ustalonym przez art. 3 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2008 r. Nr 218, poz. 1391) – pomioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, której maksymalna wysokość nie może być wyższa niż równowartość 1.800 euro rocznie, z wyłączeniem: 1/ przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką; 2/ pojazdów transportu kombinowanego; 3/ pojazdów realizujących komunikację miejską; 4/ zakładów pracy chronionej lub zakładów aktywności zawodowej, w przypadku wykonywania przewozów na potrzeby własne, 5/ pojazdów samochodowych o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 ton. Sąd pierwszej instancji zauważył, że wprowadzając nowe brzmienie tego przepisu, a w szczególności dodając pkt 5 do art. 42 ust. 1 u.t.d. ustawodawca nie zamieścił w ustawie zmieniającej przepisów przejściowych. Przywołany przepis wszedł w życie z dniem 24 grudnia 2008 r., zatem przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, a jednocześnie już po wszczęciu postępowania w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej i ponad 9 miesięcy od zdarzenia, które spowodowało wszczęcie tego postępowania. Zdaniem Sądu oceniając legalność zaskarżonej decyzji przede wszystkim należy rozstrzygnąć kwestię reżimu prawnego, który winien zostać zastosowany w kontrolowanym postępowaniu. Brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza luki w prawie. Zdaniem Sądu, milczenie ustawodawcy co do tego, jaki przepis należy stosować do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowej regulacji prawnej, oznacza, że jego wolą było ustanowienie zasady bezpośredniego działania nowego prawa, niezależnie od tego, czy zdarzenie prawne podlegające ocenie miało miejsce przed, czy po wprowadzeniu zmian w przepisie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dopiero decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej nakłada na przedsiębiorcę obowiązek uiszczenia tej kary, a zatem konkretyzuje ona prawa i obowiązki strony postępowania, kształtując w ten sposób stosunek administracyjnoprawny. W ocenie Sądu pogląd ten pozostaje w zgodzie z zasadami konstytucyjnymi, a w szczególności z zasadą praworządności zawartą w art. 7 Konstytucji RP, a także z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Stanowisko to nie pozostaje również w sprzeczności z wskazanymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądami doktryny i orzecznictwa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zawarte w uzasadnieniu uchwały z dnia 10 kwietnia 2006 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego argumenty odnosiły się do odmiennego stanu faktycznego. W ocenie Sądu w sprawie rozważyć natomiast należało możliwość zastosowania zasady lex mitior retro agit, nakazującej wsteczne stosowanie przepisu względniejszego dla sprawcy. Obie te zasady wynikają wprost z art. 15 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1966r. oraz z Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Sad zauważył, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego zasada lex mitior retro agit znajduje zastosowanie nie tylko w odniesieniu do sankcji przewidzianych w przepisach prawa karnego, lecz również do kar administracyjnych (wyrok TK z dnia 31 stycznia 2005 r., sygn. akt P 9/04). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro ustawodawca poprzez zmianę przepisów zwolnił przedsiębiorców od obowiązku uiszczania opłat za przejazd po drogach krajowych pojazdami o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 ton, to decyzji nakładającej karę administracyjną za czyn, który w dacie orzekania nie narusza przepisów prawa, nie można uzasadnić funkcjami pełnionymi przez tego rodzaju karę. Ponadto Sąd stwierdził, że w dacie kiedy miała miejsce kontrola pojazdu skarżącego biegł już termin do wdrożenia postanowień przepisów art. 1 pkt 2 lit. a dyrektywy 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006 r. zmieniającej dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe (Dz. U. UE z 2006 r. L 157, s. 8), a zmiana art. 42 ust. 1 u.t.d. stanowiła wdrożenie tej dyrektywy. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Dyrektor Izby Celnej i zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną, na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 42 ust. 1 u.t.d., który w brzmieniu na dzień kontroli drogowej, to jest [...] marca 2008 r. miał zastosowanie w niniejszej sprawie oraz niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 42 ust. 1 pkt 5 u.t.d., jako niemający zastosowania – przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Uzasadniając zarzut skargi kasacyjnej Dyrektor Izby Celnej wskazał, że zgodnie z ustaleniami w sprawie, kontrolą objęty został zespół pojazdów kierowanych przez skarżącego, którego masa całkowita wynosiła 4,455 tony, a zatem przepisy ustawy o transporcie drogowym, w brzemieniu obowiązującym w dniu zdarzenia, miały zastosowanie. Kontrolowany zespół pojazdów nie był wyłączony z obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Autor skargi kasacyjnej podtrzymał stanowisko zawarte w wydanej decyzji i podniósł, że fakty, które mogą być podstawą wymierzenia kary pieniężnej, a które miały miejsce w czasie obowiązywania starej ustawy, muszą być ocenienia wedle tej starej ustawy, gdyż tylko do niej skarżący mógł dostosować swoje działania w dacie kontroli. Słuszność tego stanowiska, zdaniem Dyrektora Izby Celnej, potwierdza uchwała NSA z 10 kwietnia 2006 r. (sygn. akt I OPS 1/06). Ponadto w przypadku decyzji konstytutywnych, kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych, stwierdzających ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie). Powyższy punkt widzenia potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 stycznia 2010 r. (sygn. akt II GSK 266/09), w którym stwierdzono, że dla oceny wywiązania się przez przewoźnika z obowiązku uiszczenia wymaganej opłaty, miarodajny jest stan prawny z daty kontroli drogowej, nie zaś z daty wydania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. 1. Przede wszystkim należy zauważyć, że ugruntowany jest już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, iż w przypadku deliktu administracyjnego, jakim jest wykonywanie przewozu po drogach krajowych bez uiszczania wymaganej opłaty, dla oceny wywiązania się przewoźnika z obowiązku uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 42 ust. 1 u.t.d oraz w przepisach § 3 cyt. rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, miarodajny jest stan prawny z daty kontroli drogowej, nie zaś z daty wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 266/09). 2. Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. W konsekwencji uznać należy, że wobec braku stosownych przepisów międzyczasowych w ustawie z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 218, poz. 1391), do oceny prawnej zdarzenia polegającego na wykonywaniu przez M. G. transportu drogowego w dniu [...] marca 2008 r., stosuje się przepisy cyt. ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w tej dacie. Oznacza to, że dla oceny prawidłowości decyzji organów administracji obu instancji obojętna była okoliczność zmiany treści przepisu art. 42 ust. 1 u.t.d., będąca wynikiem wejścia w życie (z dniem 24 grudnia 2008 r.) przepisu art. 3 pkt 1 a cyt. ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw. 3. Wyrażona wyżej ocena, co do obowiązywania w czasie zmienianych przepisów ustawy o transporcie drogowym, nie pozostaje w sprzeczności z przywołaną przez Sąd pierwszej instancji zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji), jak i zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), bowiem nie można z tych norm konstytucyjnych wywieść prymatu zasady bezpośredniego działania nowych przepisów wobec zasady dalszego działania przepisów dotychczasowych. Zasady te współistnieją w obszarze prawa intertemporalnego, zaś wybór pomiędzy nimi powinien być dokonywany przy uwzględnieniu wszelkich istotnych okoliczności, w tym skutków wyboru, mając przy tym na uwadze wolę prawodawcy, o ile można ją zrekonstruować w granicach dopuszczalnej interpretacji przepisów prawa. Zagadnienie to zostało szeroko przedstawione w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. (I OPS 1/06), która zachowała swoją aktualność także w omawianym stanie prawnym. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się między innymi do poglądu wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2005 r. (P 9/04), że rozstrzygnięcie problemu intertemporalnego generalnie polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze – zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie – zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie – zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom. 4. W świetle przytoczonych wyżej poglądów stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej trafnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 42 ust. 1 pkt 5 u.t.d., w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 grudnia 2008 r., który nie znajdował zastosowania do zdarzenia z dnia [...] marca 2008 r. W tej to bowiem dacie zdarzenie polegające na wykonywaniu przewozu po drogach krajowych bez uiszczania wymaganej opłaty podlegało ocenie w świetle przepisów art. 92 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4 u.t.d., na podstawie których orzeczono wobec M. G. karę pieniężną w wysokości 3000 zł. 5. Skarga kasacyjna oparta została jedynie na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.), a jego uwzględnienie zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego spełnione zostały przesłanki wskazane w art.188 p.p.s.a. Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę M. G. i na podstawie art.151 p.p.s.a. ją oddalił.