II GSK 564/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Lu 495/09 w sprawie ze skargi L. K. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Lu 495/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uwzględnił skargę L. K. i uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z dnia [...] maja 2009 r, nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne: W dniu 8 maja 2006r. L. K. wniósł o przyznanie płatności do gruntów rolnych i o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006, deklarując 12 działek rolnych o łącznej powierzchni 8,01 ha, położonych na jedenastu działkach ewidencyjnych, w tym na działce nr 298/1 w województwie l., powiecie l., gminie S. i obrębie K. M. Decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] października 2006 r., nr [...], przyznano stronie jednolitą płatność obszarową (JPO) w kwocie 2213,00 zł i uzupełniającą płatność obszarową (UPO) w kwocie 2510,73 zł. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r, nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. uchylił w całości powołaną wyżej decyzję z dnia [...] października 2006 r. i odmówił przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 r. oraz nałożył sankcje w okresie trzech lat kalendarzowych z tytułu JPO w kwocie 928,30 zł i z tytułu UPO w kwocie 1053,19 zł. Po rozpoznaniu odwołania L. K., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w E. decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż podstawę przyznania płatności bezpośrednich na rok 2006 stanowił art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych oraz oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. Nr 6, poz. 40 ze zm.), w myśl których osobie fizycznej będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu Sygn. akt II GSK 564/10 wymogów ochrony środowiska, a warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. W omawianej ustawie nie podano czasookresu posiadania działek rolnych, wobec czego należy oprzeć się w tym zakresie na zasadach ogólnych procedury administracyjnej, co oznacza, że przesłanka ta winna być spełniona w momencie wydania decyzji administracyjnej. Zatem, w świetle art. 2 ustawy płatność może być przyznana tylko takiej osobie, która w dniu wydania decyzji w sprawie płatności bezpośrednich jest posiadaczem gruntów rolnych i spełnia pozostałe warunki określone ustawą. Przeniesienie posiadania gruntów przed wydaniem decyzji uniemożliwia przyznanie płatności. Wyjaśniono, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym umowy przedwstępnej z dnia 21 maja 2006 r., aktu notarialnego z dnia 7 lipca 2006 r. oraz oświadczenia strony, wynika, iż na mocy wymienionego aktu notarialnego została przeniesiona własność działki nr 298/1, co uzasadniało wydanie decyzji o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Uwzględniając skargę L. K. na powyższą decyzję, WSA w L. stwierdził, że organy rozpatrując sprawę pominęły, iź art. 2 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych oraz oddzielnej płatności z tytułu cukru stanowi: wysokość płatności w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni gruntów rolnych i stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego, zaś przepisy powołanej ustawy nie zawierają regulacji dającej podstawę do zmniejszenia płatności lub zastosowania sankcji, w sytuacji gdy grunty rolne zostały do płatności zadeklarowane prawidłowo. Zdaniem Sądu powyższe oznacza, że gdy producent rolny zadeklarował we wniosku posiadane przez siebie grunty rolne spełniające wszystkie warunki do przyznania płatności, to brak było podstaw do stwierdzenia, iż zadeklarowany został obszar większy niż obszar zatwierdzony, nawet, gdy po złożeniu wniosku obszar posiadanych przez niego gruntów uległ zmniejszeniu. Skoro bowiem obszar zadeklarowany obejmuje wyłącznie obszar spełniający wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy, to nie występuje sytuacja, w której obszar zadeklarowany jest większy od obszaru zatwierdzonego. W sprawie niniejszej organy rozstrzygające sprawę nie kwestionowały, iż skarżący zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 r. wyłącznie posiadane przez siebie grunty rolne utrzymywane w dobrej Sygn. akt II GSK 564/10 kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, spełniające warunki określone w art. 143b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.Urz. UE. Nr L 270 z 2003 r., str. 1 ze zm.). Wszystkie te grunty spełniały zatem wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy i nie było podstaw do stwierdzenia, że część z nich nie jest obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 pkt 22 i art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U. UE. Nr L 141 z 2004 r., str. 18 ze zm.) oraz art. 138 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz.Urz. UE. Nr L 345 z 2004 r., str. 1 ze zm.), a w konsekwencji przyjęcia, że obszar zadeklarowany we wniosku jest większy od obszaru zatwierdzonego. Zbycie więc przez skarżącego, w okresie po złożeniu wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 r., a przed wydaniem decyzji przyznającej te płatności, działki nr 298/1, spełniającej wszystkie kryteria określone w zasadach przyznawania pomocy nie uzasadniało zmniejszenia płatności i zastosowania sankcji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w L. wniósł Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w E. Organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) organ zarzucił temu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia Sygn. akt II GSK 564/10 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych oraz oddzielnej płatności z tytułu cukru, poprzez przyjęcie, że przepis ten nie daje podstaw do ustalenia, iż stan faktyczny posiadania gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych winien być określany i uznany w dacie wydania decyzji o płatnościach, lecz należy go określać i uznawać na dzień złożenia wniosku przez producenta rolnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż nie do przyjęcia jest pogląd, że gdy producent rolny zadeklarował we wniosku posiadanie gruntów rolnych spełniających wszystkie warunki do przyznania płatności, to brak jest podstaw do stwierdzenia, iż zadeklarowany został obszar większy niż obszar zatwierdzony, nawet gdy po złożeniu wniosku obszar posiadanych gruntów uległ zmniejszeniu. W niniejszej sprawie należało się oprzeć na zasadach ogólnych procedury administracyjnej, co oznacza, że przesłanka posiadania gruntów rolnych winna być spełniona w momencie wydawania decyzji administracyjnej. L. K. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie niniejszych rozważań należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Kasator zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (...) przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji też niewłaściwe zastosowanie. Błędnej wykładni omawianego przepisu przez Sąd I instancji organ upatruje w tym, iż "w niniejszej sprawie należało się oprzeć na zasadach ogólnych procedury administracyjnej, co oznacza, że przesłanka posiadania gruntów rolnych winna być spełniona w momencie wydania decyzji administracyjnej". W doktrynie i orzecznictwie nie ma wątpliwości co do tego, iż organ wydający decyzję administracyjną jest obowiązany uwzględnić stan faktyczny ustalony w chwili wydania decyzji. Rzecz jednak w tym, iż ta zasada dotyczy postępowania przed organem, a nie wykładni przepisów prawa materialnego. Sygn. akt II GSK 564/10 Natomiast przepisy ust. 1 i 2 art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. są przepisami prawa materialnego, w których uzależniono przyznanie płatności od posiadania przez producenta rolnego działek rolnych o określonej w tych przepisach powierzchni. W przepisach tych nie sprecyzowano czasookresu posiadania tych działek przez producenta rolnego ani też nie uzależniono przyznania płatności od posiadania wszystkich zadeklarowanych działek w dacie wydania decyzji. W tych okolicznościach Sąd I instancji mógł uznać, iż w sytuacji gdy producent rolny zadeklarował wszystkie posiadane przez siebie działki, które spełniały wszystkie warunki do przyznania płatności, to okoliczność, że jedną z zadeklarowanych działek zbył przed wydaniem decyzji z dnia [...] października 2006 r. była bez znaczenia dla sprawy. Wbrew stanowisku zajętemu w skardze kasacyjnej, która nadmierne znaczenie przywiązuje do kwestii posiadania przez beneficjenta gospodarstwa rolnego w dacie wydania decyzji w przedmiocie wnioskowanej płatności, brak jest normatywnie usprawiedliwionych podstaw do automatycznego pozbawienia płatności skarżącego, który w danym roku kalendarzowym użytkował przedmiotowy grunt rolny. Nasuwa się w tym miejscu trudny do odparcia zarzut przeciwko "formalistycznemu i pomijającemu cel realizowania płatności, iż to nie gospodarowanie na gruntach ONW, a sam wybór wydania decyzji przez właściwy organ byłby czynnikiem rozstrzygającym w sprawie" (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2008 r, II GSK 559/08 i z 3 lutego 2011 r., II GSK 221/10). Nie można też tracić z pola widzenia możliwych w postępowaniu administracyjnym faktów opóźnienia decyzji i z tego chociażby punktu widzenia racjonalność analizowanej regulacji uległaby znacznej deprecjacji. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej wyrokach zwrócił ponadto uwagę, że poruszając się w ramach wykładni celowościowej w zakresie systemu prawnego ustanawiającego wspólne zasady wsparcia dla rolników poprzez płatności bezpośrednie, iż wydana m.in. w oparciu o rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 35, poz. 217), która weszła w życie 27 lutego 2007 r. i z tym dniem uchyliła analizowaną w niniejszym postępowaniu ustawę z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, usunęła przedmiotowe niejasności interpretacyjne, dookreślając w art. 7 ust. 1, że "rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego kwalifikujące się do objęcia tą płatnością", a także przyznaje uprawnienie do płatności przekazującemu, w Sygn. akt II GSK 564/10 przypadku przekazania gospodarstwa rolnego, jeżeli przekazanie zostało dokonane nie później niż do dnia 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, zastrzegając z kolei płatności dla przekazującego w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego po dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie powyższe poglądy podziela. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.