II GSK 559/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędziowie Stanisław Gronowski NSA Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Maciej Dębski po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 525/07 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 525/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w R., po rozpoznaniu skargi A. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania płatności obszarowych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...]. Sąd I instancji orzekał w następująco przedstawionym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R., po rozpatrzeniu odwołania A. S., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W uzasadnieniu zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, akceptując decyzję organu I instancji, wskazano m.in., że zgodnie z § 6 ust. 1 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.), dalej: rozporządzenie RM z dnia 14 kwietnia 2004 r., podstawowym warunkiem uzyskania płatności ONW jest posiadanie przez producenta rolnego gruntów rolnych, a spełnienie tego kryterium ocenia się na dzień wydania decyzji w sprawie płatności. Decyzję, którą odmówiono przyznania płatności organ I instancji wydał dnia [...] marca 2007 r., a więc w terminie określonym w § 6 ust. 5 powoływanego wyżej rozporządzenia. Nie można było zatem przyznać płatności ONW w stosunku do działek, które wnioskodawca przekazał w dzierżawę umową z dnia [...] stycznia 2007 r., czyli przed datą wydania decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że skarżąca przed podpisaniem umowy dzierżawy nie konsultowała się z organami Agencji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. S. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, orzeczenia co do istoty sprawy poprzez rozpatrzenie wniosku skarżącej o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006; ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia "organowi pierwszej instancji". W uzasadnieniu skargi podała m.in., że wniosek o płatności ONW złożyła dnia [...] maja 2006 r., a w dniu [...] stycznia 2007 r. zawarła notarialną umowę dzierżawy na okres 10 lat na działki, które były zadeklarowane we wspomnianym wniosku. Organ pierwszej instancji dnia [...] marca 2007 r. wydał decyzję na wniosek skarżącej z dnia [...] maja 2006 r. Gospodarstwo rolne skarżącej w roku 2006, tj. w roku, za który wnioskowała przyznanie płatności ONW, spełniało warunki powierzchniowe do ich przyznania. Przyjmując zasadę lex retro non agit, wydanie decyzji za czasokres roku 2006 w oparciu o stan faktyczny, który zaistniał w 2007 r. stanowiło według skarżącej jaskrawe naruszenie tej fundamentalnej zasady. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R., uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji stwierdził, że przepisy rozporządzenia RM z dnia 14 kwietnia 2004 r. pozwalają na wyprowadzenie normy prawnej, iż organy orzekające w sprawie uwzględniają stan faktyczny z dnia zakwalifikowania wniosku do płatności ONW istniejący na koniec roku kalendarzowego, którego dotyczy wniosek, a to na podstawie użytych wyrażeń, "płatność za dany rok kalendarzowy" i "płatność ONW wypłaca się od 1 grudnia roku, w którym złożono wniosek". Ponadto termin wypłat określony w cyt. rozporządzeniu rozpoczyna się w grudniu, a podstawą wypłaty świadczenia jest decyzja. W ocenie Sądu pierwszej instancji powyższe oznacza, że decyzje w sprawach płatności organy mogą wydawać wcześniej, a zatem w okresie stanu faktycznego istniejącego do końca roku kalendarzowego, którego płatność dotyczy. W konsekwencji termin do wydania decyzji po zakończeniu roku kalendarzowego, za który przyznawana jest płatność ONW, jest maksymalnym terminem do wydania rozstrzygnięcia przez organ, ale w oparciu o stan faktyczny istniejący na koniec roku kalendarzowego wymienionego we wniosku. Sąd I instancji wskazał również, że zmiany stanu faktycznego sprawy, które są obligatoryjnie zgłaszane przez producenta rolnego będą mogły wpływać na wynik sprawy, jeżeli zostały zgłoszone do końca roku kalendarzowego, którego dotyczył wniosek o płatności ONW wniesiony w trybie rozporządzenia RM z dnia 14 kwietnia 2004 r. Jak zwrócono uwagę w zaskarżonym wyroku, w rozpoznawanej sprawie zmiana stanu faktycznego dokonana została zaś po zakończeniu roku kalendarzowego, której dotyczy wniosek producenta o płatność ONW, bo zaistniała w okresie od stycznia 2007 r. do dnia 30 kwietnia 2007 r., a wniosek odnosił się do płatności ONW za 2006 r. Z uwagi na powyższe WSA w R. uznał, iż organy orzekające w niniejszej sprawie błędnie przyjęły, że podstawą orzekania jest stan faktyczny istniejący w dniu podjęcia decyzji przez organ pierwszej instancji, kiedy skarżąca nie spełniała kryterium obszarowego, gdyż posiadała grunty o powierzchni mniejszej niż 1 ha. Sąd podał również, że przedstawiony pogląd nie pozostaje w opozycji do treści § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 14 kwietnia 2004 r., w którym określono warunki cesji uprawnień do płatności ONW na inny podmiot niż podmiot, który złożył wniosek. We wskazanej regulacji ustawodawca pominął kwestię, iż przyznanie płatności przysługuje za dany rok kalendarzowy wymieniony we wniosku, co wynika z regulacji zawartej w § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Powyższe, w ocenie WSA w R., prowadzi do uznania, iż decyzje w sprawie przyznania płatności mogą być wydawane w roku kalendarzowym, którego wniosek dotyczy, a wypłata rozpoczyna się od grudnia danego roku kalendarzowego. Przytaczając treść pkt 14 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w spawie wsparcia obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnych (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. U. UE L.99.160.80) Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że polityka rozwoju winna być zgodna z zasadą pomocniczości. Powinna ona zatem być tak dalece zdecentralizowana, jak to możliwe, a nacisk musi być położony na udział i podejście "oddolne". Kryteria kwalifikujące do wspierania rozwoju rolnictwa nie powinny zaś wykraczać poza zakres konieczny dla osiągnięcia celów polityki rozwoju rolnictwa. Sąd I instancji zauważył ponadto, iż w aktach administracyjnych sprawy znajduje się decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] w sprawie przyznania A. S. płatności bezpośrednich na podstawie wniosku z [...] maja 2006 r. do gruntów rolnych. W aktach administracyjnych znajduje się też decyzja tego samego organu z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] o przyznaniu przedmiotowych płatności ONW za 2006 r., opatrzona adnotacją o jej anulowaniu na podstawie komunikatu z dnia [...] listopada 2006 r. i z adnotacjami, że decyzja ta nie została wysłana do strony oraz iż ją "unieważniono decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. zgodnie z komunikatem z dnia [...] listopada 2006 r.", a także z nieczytelną tzw. "parafką" bez wskazania stanowiska i imienia oraz nazwiska osoby, która ją uczyniła. Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie kwestionując prawa organu do "zmiany", tzn. pomimo wydania decyzji odstąpienia od wprowadzenia jej do obrotu prawnego poprzez niewysłanie do strony - podniósł, że takiego rodzaju adnotacje na egzemplarzu decyzji winny pochodzić od organu i być opatrzone podpisem i pieczęcią organu. Sąd I instancji ustalił ponadto, że w 2006 r. w toku dwukrotnej weryfikacji wniosku skarżącej nie wykryto błędu, a wydzierżawiającemu w 2007 r. grunty od skarżącej nie przyznano za te grunty płatności ONW. Wskazując na treść art. 87 Konstytucji RP Sąd pierwszej instancji podniósł, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a na obszarze działania organów, które je ustanowiły akty prawa miejscowego. Komunikat anonimowego organu nie jest zatem źródłem prawa i nie mógł tym samym być podstawą prawną anulowania wydanej decyzji. Zdaniem WSA w R., organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Anulowanie decyzji na podstawie komunikatu, który nie jest źródłem prawa potwierdza działanie organów z rażącym naruszeniem prawa. Kwestia ta została zupełnie pominięta przez organ odwoławczy. Za bezsporne Sąd I instancji przyjął zaś, iż skarżąca własnym staraniem wykorzystała obszar wnioskowany do płatności ONW oraz własnym staraniem zebrała plony, wniosek został zaś zakwalifikowany do płatności ONW, co jest zgodne z zasadą pomocniczości określoną we wskazanym już rozporządzeniu UE. W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wykładnia celowościowa i gramatyczna przedstawiona w uzasadnieniu wyroku dowodzi, iż podstawą orzekania jest stan faktyczny istniejący na koniec roku kalendarzowego, którego dotyczy wniosek, zatem decyzję objętą skargą A. S. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić. Skargą kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o: 1) jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R., 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu kasator zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: a) § 6 ust. 4a rozporządzenia RM z dnia 14 kwietnia 2004 r., polegające na przyjęciu, iż organy orzekające w sprawie uwzględniają stan faktyczny z dnia zakwalifikowania wniosku do płatności ONW istniejący na koniec roku kalendarzowego, a nie na dzień wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, a zmiany stanu faktycznego, które są obligatoryjnie, zgłaszane przez producenta rolnego będą mogły wpływać na wynik sprawy, jeżeli zostały zgłoszone do końca roku kalendarzowego, którego dotyczył wniosek o płatności ONW, b) § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 14 kwietnia 2004 r. przez przyjęcie, iż pomimo pominięcia przez ustawodawcę kwestii, że przyznanie płatności przysługuje za dany rok kalendarzowy wymieniony we wniosku, w sytuacji gdy nastąpi przeniesienie posiadania działek rolnych położonych na obszarach ONW na rzecz innego producenta rolnego w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji administracyjnej płatność przysługuje podmiotowi przekazującemu, c) niewłaściwe zastosowanie pkt 14 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EAGGF) nowelizujące i uchylające niektóre Rozporządzenia poprzez przytoczenie zasad ogólnych w sprawie wsparcia rozwoju wsi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził m.in., że przywołany przez Sąd I instancji § 6 ust. 4 rozporządzenia RM z dnia 14 kwietnia 2004 r. dotyczy sytuacji, gdy producent rolny może dokonać z własnej inicjatywy zmiany we wniosku, jednak może tego dokonać nie później niż w terminie do dnia 31 maja roku, w którym złożył wniosek. W sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zmiany zostały dokonane w dniu [...] stycznia roku następnego, zatem organ administracji prawidłowo zastosował przepisy cyt. rozporządzenia, tj. § 6 ust. 1 i 5 w zw. z § 2. Autor skargi kasacyjnej wskazał ponadto, iż pogląd WSA w R., zgodnie z którym pomimo przeniesienia na rzecz innego producenta rolnego posiadania działek rolnych położonych na obszarach ONW w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji, organ winien uwzględniać tylko te zmiany, które zaistniały do końca roku kalendarzowego, pozostaje w sprzeczności z § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. Z powołanego przepisu wynika bowiem, że organ winien uwzględnić wszystkie zmiany zaistniałe w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji administracyjnej, zaś decyzję tą organ może wydać do dnia 30 kwietnia roku następującego po roku, w którym złożono wniosek. W ocenie kasatora, Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. zbędnie przytoczył treść pkt 14 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999, z którego wynikają zasady ogólne dotyczące wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EAGGF). Wskazany przepis nie odnosi się natomiast do kwestii przyznania płatności po przeniesieniu posiadania działek rolnych położonych na ternach objętych ONW przed wydaniem decyzji, ani nie określa na jaki dzień organ winien uwzględnić zmiany w stanie faktycznym będącym podstawą do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jako pozbawiona podstaw usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku podlega oddaleniu. W postępowaniu kasacyjnym uregulowanym w Dziale IV Rozdziale 1 p.p.s.a. obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (a więc nie w jej całokształcie), bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występowała nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że należało ograniczyć się do oceny, czy sformułowane w przedmiotowej skardze kasacyjnej zarzuty (i towarzyszące im wnioski) mogły być uwzględnione jako podstawa usprawiedliwiająca podważenie zaskarżonego wyroku. Z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (będącej niewątpliwie sformalizowanym środkiem zaskarżenia) wynika powinność (według art. 175 p.p.s.a. skargę kasacyjną może sporządzić tylko osoba dysponująca odpowiednim cenzusem w zakresie przygotowania prawnego) właściwego i precyzyjnego formułowania zarzutów w stosunku do wyroku, do którego jest ona kierowana. Według bowiem utrwalonego orzecznictwa Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji kasatora i rozważać hipotez co do wymiaru jego dążeń − innego niż ujęty w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania braków i niedopowiedzeń skargi kasacyjnej, ani w żaden sposób korygować kształtu tego środka zaskarżenia − w szczególności poprzez podważanie z urzędu trafności zaskarżonego wyroku w świetle przepisu prawa, który nie został powołany w zarzutach skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006 r. sygn. akt II FSK 1401/05, lex nr 262797; wyrok NSA z dnia 24 marca 2006 r. sygn. akt I FSK 741/05, lex nr 201531; wyrok NSA z dnia 3 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 140/06, lex nr 299389 i wiele innych). Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta jedynie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 i zarzuciła w jej ramach: − naruszenie § 6 ust. 4a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na "przyjęciu, iż organy orzekające w sprawie uwzględniają stan faktyczny z dnia zakwalifikowania wniosku do płatności ONW istniejący na koniec roku kalendarzowego a nie na dzień wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty, a zmiany stanu faktycznego, które są obligatoryjnie zgłaszane przez producenta rolnego będą mogły mieć wpływ na wynik sprawy, jeżeli są zgłoszone do końca roku kalendarzowego, którego dotyczył wniosek o płatność ONW"; − oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 14 kwietnia 2004 r. poprzez przyjęcie, iż pomimo pominięcia przez ustawodawcę kwestii, iż przyznanie płatności przysługuje za dany rok kalendarzowy wymieniony we wniosku, w sytuacji gdy nastąpi przeniesienie posiadania działek rolnych położonych na obszarach ONW na rzecz innego producenta rolnego w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji administracyjnej płatność przysługuje podmiotowi przekazującemu; − "a także niewłaściwe zastosowanie pkt 14 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EAGGF), nowelizujące i uchylające niektóre Rozporządzenia (Dz.U. UE.L.99.160.80) poprzez przytoczenie zasad ogólnych w sprawie wsparcia rozwoju wsi". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły podważyć stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku, które co do zasady jest trafne, bo zostało oparte na wyczerpującej analizie całokształtu istotnego w sprawie stanu prawnego. Zważyć należy, iż płatność ONW jest ustalana w relacji do danego roku kalendarzowego (vide § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 14 kwietnia 2004 r.) na podstawie składanego corocznie wniosku (vide § 6 ust. 3 tego aktu prawnego) i jest ona wypłacana już w terminie od dnia 1 grudnia roku, w którym złożono wniosek − maksymalnie do dnia 30 czerwca następnego roku (vide § 6 ust. 6 analizowanego rozporządzenia). Również jako maksymalny potraktować trzeba termin do dnia 30 kwietnia roku następującego po roku, w którym złożono wniosek do wydania decyzji administracyjnej przez właściwy organ (§ 6 ust. 5 omawianego rozporządzenia). Z faktu, że płatność wypłacana jest już od dnia 1 grudnia roku, w którym złożono wniosek wynika potrzeba dokonania pewnego uściślenia − a mianowicie poprzez wskazanie, że w danym roku kalendarzowym znaczenie ma tylko ta jego część (tj. do dnia 1 grudnia), z upływem której kończy się w istocie wykonywanie na gruntach rolnych czynności przez producenta rolnego. Uwzględniając taki stan rzeczy zgodzić się należy, iż przeszkodą do wypłaty producentowi rolnemu za dany rok kalendarzowy płatności ONW nie mogą być zmiany stanu faktycznego w zakresie gospodarowania na danych gruntach zaistniałe po upływie określonego we wniosku roku kalendarzowego (a nawet zaistniałe po terminie, który łączy się co do zasady z zakończeniem wykonywania na gruntach rolnych czynności przez producenta rolnego). Konstatacji takiej nie sprzeciwia się wzgląd na treść § 6 ust. 4a powoływanego już wielokrotnie rozporządzenia dotyczącego zmiany wniosku. W niniejszej sprawie skarżąca bowiem niezmiennie domagała się wypłaty jej za 2006 r. płatności ONW, a zgłoszone przez nią zmiany w zakresie gospodarowania na określonych gruntach dotyczyły już okresu późniejszego (powoływały się na fakty zaistniałe już w 2007 r., a o płatności za ten rok nie rozstrzygano w niniejszej sprawie). Również uwzględnienie treści § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 14 kwietnia 2004 r. nie może podważyć przedstawionej wyżej konstatacji. Ten bowiem przepis reguluje kwestie ważne dla oceny kwestii przejęcia uprawnień (i spraw na tym tle) do płatności ONW przez następcę w zakresie posiadania danych obszarów ONW. Zważyć należy, iż w relacji do płatności za 2006 r. wydzierżawiający grunty od skarżącej (w 2007 r.) nie otrzymał żadnych płatności i nie zgłosił nawet żadnych roszczeń w tym zakresie. Przyjęcie poglądu prezentowanego w skardze kasacyjnej prowadziłoby do nieracjonalnego wniosku, iż pomimo gospodarowania w danym roku i w wymaganym zakresie na gruntach ONW płatność z tego tytułu nie przysługiwałaby nikomu. Nie sposób zaś zaakceptować takie stanowisko, które bez żadnego dającego się obronić uzasadnienia prowadzi do zmniejszenia poziomu wykorzystania funduszy, z których realizowane są płatności ONW. Z niezwykle formalistycznego i pomijającego cel realizowania płatności ONW stanowiska kasatora wynika także niemożliwa do zaakceptowania konstatacja, iż to nie gospodarowanie na gruntach ONW, a sam wybór daty wydania decyzji przez właściwy organ (którą jak wynika z akt sprawy z niejasnych względów opóźniono, nie wprowadzając do obrotu prawnego decyzji wydanej uprzednio po dniu [...] grudnia 2007 r. pomimo wcześniejszej dwukrotnej pozytywnej weryfikacji wniosku skarżącej) byłby czynnikiem rozstrzygającym w sprawie. Rację ma też Sąd I instancji zauważając, iż organ może wprawdzie zaniechać wprowadzenia wydanej decyzji do obroty prawnego, ale niewątpliwie jego działania muszą być zawsze całkowicie transparentne i podejmowane wyłącznie w odwołaniu do prawa powszechnie obowiązującego, którego źródła są ściśle określone. Strona wnosząca skargę kasacyjną ten aspekt sprawy zupełnie pominęła. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. wnosząc skargę kasacyjną nie przywiązał też należytej wagi do znaczenia, jakie ma przy stosowaniu przepisów dotyczących gospodarowania na gruntach ONW wykładnia teleologiczna. Zasadniczym celem udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej w omawianym zakresie jest zapewnienie ciągłości rolniczego użytkowania ziemi (utrzymanie żywotności obszarów wiejskich). Cel ten podkreślono w pkt 9.5.2. Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich (załącznik do obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 r. w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich /M.P. Nr 56 poz. 958/) w nawiązaniu do treści rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 (vide art. 13, ale również pkt 24 preambuły tego rozporządzenia). Cel ten zaś, podobnie jak i pozostałe cele związane ze wspieraniem działalności rolniczej na gruntach ONW nie jest zagrożony przy zaakceptowaniu na gruncie konkretnego przypadku stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku. Co do powołania się przez Sąd I instancji pomocniczo na pkt 14 preambuły powołanego wyżej rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999, to co prawda jego treść nie rozstrzyga wprost kwestii spornych w sprawie, lecz wynikające z treści tego punktu preambuły zalecenie, aby kryteria kwalifikujące do wsparcia rolnictwa nie wykraczały poza zakres konieczny do osiągnięcia celu polityki rozwoju rolnictwa może stanowić istotne wskazanie w procesie konstruowania wykładni uregulowań także rozporządzenia RM z dnia 14 kwietnia 2004 r. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.