I OSK 877/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1649/09 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) lipca 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz B. M. kwotę 400,00 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1649/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) lipca 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zaskarżoną decyzją z dnia (...) lipca 2009 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy własną decyzję z dnia (...) stycznia 2009 r. nr (...) odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy Warszawa Ochota z dnia (...) grudnia 1989 r. nr (...) , orzekającej o sprzedaży lokalu w budynku położonym w Warszawie (...) Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. C. stanowiła współwłasność: H. M.w ¼ cz., M. J. i G. małżonków L.w ¼ cz. i M. C. w ½ cz. Na mocy art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia ww. aktu, grunty nieruchomości warszawskich przeszły na rzecz Skarbu Państwa, a zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ww. dekretu, dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni, będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące, mogli – w ciągu 6-ciu miesięcy od daty objęcia gruntu w posiadanie przez gminę złożyć wniosek o przyznanie im prawa własności czasowej do gruntu. Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynikało, że dawni współwłaściciele opisanej na wstępie nieruchomości nie złożyli wniosku w trybie art. 7 cytowanego dekretu. W związku z powyższym z dniem, w którym bezskutecznie upłynął termin do złożenia powyższego wniosku, budynek znajdujący się na gruncie stał się własnością Skarbu Państwa. Z kolei decyzją z dnia (...) grudnia 1989 r. nr (...) Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy Warszawa Ochota orzekł o sprzedaży lokalu nr (...) w budynku położonym w Warszawie przy ul C.. Następnie, w dniu (...) grudnia 1990 r. została zawarta notarialna umowa sprzedaży przedmiotowego lokalu oraz ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na ułamkowej części gruntu, na którym usytuowany był budynek. Obecnie właścicielką tego lokalu i współużytkownikiem wieczystym gruntu jest H. W. W dniu 23 października 2008 r. B. M. , M. M. i D. M. – będący następcami prawnymi H. M. – wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa Ochota z dnia (...) grudnia 1989 r. podnosząc, że Skarb Państwa nie był uprawniony do rozporządzenia przedmiotowym lokalem bez umożliwienia dawnym właścicielom skorzystania z pierwszeństwa, co stanowiło naruszenie bezwzględnie obowiązującego prawa pierwszeństwa i skutkowało nieważnością powyższej decyzji. Decyzją z dnia (...) stycznia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji wskazując, że po stronie wnioskodawców nie było legitymacji do wystąpienia z takim żądaniem, gdyż wnioskodawcy, będący następcami prawnymi poprzedniego współwłaściciela nieruchomości, nie posiadali do niej żadnych praw albowiem nie został w tym przypadku złożony wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Organ podkreślił też, że takiego prawa wnioskodawcy nie posiadali również obecnie. Od powyższej decyzji wnioskodawcy złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucono organowi naruszenie art. 28 i 157 k.p.a. a także § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste (w brzmieniu tekst jedn. Dz.U. z 1973 r. Nr 20, poz. 118), ponieważ – jako spadkobiercom byłych właścicieli – przysługiwałoby im "prawo pierwszeństwa" wyprzedzające prawo najemcy, a ponadto, w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu, albo w przypadku stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa – przysługiwałoby im prawo do odszkodowania z art. 160 k.p.a. lub 417 [1] § 2 k.c. Odwołujący wskazywali także na naruszenie art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74). Rozpatrując zatem sprawę na skutek wniesienia powyższego wniosku, Kolegium w decyzji z dnia (...) lipca 2009 r. akcentowało niekwestionowany fakt, że dawni właściciele nieruchomości nie złożyli tzw. wniosku dekretowego, która to okoliczność ukształtowała ich dalszą sytuację prawną w odniesieniu do nieruchomości, zarówno gruntowej jak i budynkowej. Niezłożenie przez osobę uprawnioną w ustawowo określonym terminie wniosku o przyznanie jej prawa własności czasowej gruntu, powodowało – z upływem tego terminu – przejście z mocy prawa na własność Skarbu Państwa własności budynku mieszczącego się na tym gruncie. Konkludując Kolegium uznało, że w chwili obecnej wnioskodawcy nie legitymowali się żadnym prawem rzeczowym ani nawet roszczeniem do przedmiotowej nieruchomości, a – jako spadkobiercy dawnych właścicieli mają jedynie interes faktyczny w odzyskaniu nieruchomości lub uzyskaniu odszkodowania. Na wyżej przedstawioną decyzję B. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie naruszenie: 1) art. 157 § 3 w związku z art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację, sprzeczną z wykładnią wypracowana w piśmiennictwie i orzecznictwie, polegającą na przyjęciu, że skarżącemu, wyzutemu z prawa własności nieruchomości na podstawie tzw. dekretu warszawskiego, nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji wyrażającej zgodę na sprzedaż lokalu, z uwagi na niezłożenie w przepisanym terminie tzw. "wniosku dekretowego" oraz, że nie był on stroną w postępowaniu zakończonym kwestionowana decyzją; 2) art. 28 k.p.a. w związku z art. 160 k.p.a. względnie art. 417 [1] § 2 k.c. w związku z art. 27 ust. 1 w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu pierwotnym (Dz.U. Nr 22, poz. 99) poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania, gdyż nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego odnośnie lokalu, który stanowił jego własność przed nacjonalizacją, podczas – gdy jako spadkobiercy byłych właścicieli dawnej nieruchomości – przysługiwałby mu – w chwili wydawania kwestionowanej decyzji – prawo pierwszeństwa, wyprzedzające prawo najemcy. Ponadto, w przypadku stwierdzenia nieważności objętej wnioskiem nadzorczym decyzji (stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa), przysługiwać mu będzie prawo do odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem bezprawnej decyzji; 3) art. 27 ust. 1 w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu pierwotnym (Dz.U. Nr 22, poz. 99) poprzez błędne nieuwzględnienie, że skarżącemu – jako spadkobiercy byłych właścicieli dawnej nieruchomości, w chwili wydawania decyzji o ustanowieniu odrębnej nieruchomości lokalowej przysługiwało bezwzględne prawo pierwszeństwa; 4) art. 10 oraz 81 k.p.a. polegające na zaniechaniu powiadomienia przez organ stron postępowania o możliwości zapoznania się zebranym w sprawie materiałem dowodowym; 5) art. 7, 8, 12, 77 i 80 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych dla oceny legalności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy Warszawa Ochota z dnia (...) grudnia 1989 r. nr (...) okoliczności stanu faktycznego sprawy; 6) art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, która była bezprawna i tym samym zamknięcie skarżącemu drogi do dochodzenia jego roszczeń. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na brak istnienia interesu prawnego po stronie wnioskodawcy nie może być traktowana jako naruszenie przepisu art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego jest uregulowana w przepisach procedury administracyjnej, a więc jest przewidziana przez ustawodawcę, a ponadto jest to jedynie instytucja o charakterze procesowym, a więc decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania nie rozstrzyga, pod względem materialnoprawnym, o jakiejkolwiek szkodzie i odszkodowaniu. Wskazana przez skarżącego w skardze norma konstytucyjna winna być kierowania pod adresem, ale ustawodawcy, w celu stworzenia odpowiedniego, szczegółowego unormowania, które pozwoliłoby na spełnienie zawartego w tym przepisie postulatu. Sąd pierwszej instancji podzielił również stanowisko Kolegium, że w przedmiotowej sprawie nie istniał przepis prawa, który mógłby stanowić źródło interesu prawnego skarżącego. Powyższe zatem dowodziło, że zarzut naruszenia przez organ art. 157 § 2 i art. 28 k.p.a. był chybiony. W szczególności źródłem interesu prawnego skarżących nie mógł być przepis art. art. 160 k.p.a. czy 417 [1] k.c. Oba te przepisy regulują możliwość wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, ale powstającym dopiero po stwierdzeniu nieważności decyzji lub stwierdzeniu, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa i wykazaniu szkody spowodowanej tym faktem. Zatem po pierwsze, powyższe przepisy nie tworzą dla strony prawa podmiotowego, a stanowią jedynie podstawę roszczenia, które z tego prawa może w przyszłości wynikać, po drugie, roszczenie to jeszcze w ogóle stronom – w momencie wniesienia wniosku – nie przysługiwało i nadal nie przysługuje. Zdaniem Sądu pierwszej instancji postępowanie w sposób taki, jaki zaprezentowano w skardze, doprowadziłoby natomiast do praktycznej likwidacji przepisu art. 157 § 2 k.p.a., gdyż w każdym przypadku żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, zawsze każdy mógłby twierdzić, iż źródłem jego interesu prawnego w takim przypadku jest możliwość wystąpienia przez niego z przyszłym roszczeniem odszkodowawczym – w trybie art. 417 [1] § 2 k.c. Sąd pierwszej instancji podniósł, iż nietrafnym było również stanowisko, że podstawą interesu prawnego wnioskodawców w tej sprawie był przepis art. 27 ust. 1 w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99). Powyższa ustawa – w brzmieniu obowiązującym w dniu (...) grudnia 1989 r. – określała zasady gospodarowania gruntami zabudowanymi i gruntami przeznaczonymi w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy oraz zasady wywłaszczania nieruchomości. Określała również, wraz z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 75), pewne preferencje przy nabywaniu domów lub lokali oraz nabywaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. W przedmiotowej sprawie istotą zagadnienia była interpretacja sformułowania zawartego w art. 27 ust. 1 cyt. ustawy "wywłaszczenie". Zdaniem strony skarżącej, termin ten winien być w tym wypadku rozumiany szeroko i obejmować wszelkie formy pozbawienia kogoś jego własności. Skarżący powoływali się w tej materii zwłaszcza na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 czerwca 1996 r. W 19/95 (OTK 1996, Nr 3, poz. 25) w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd pierwszej instancji uznał, iż przedstawiony pogląd nie był jednak uzasadniony w przedmiotowym stanie faktycznym. Przepis art. 23 ust. 4 został wprowadzony do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dopiero nowelą do tej ustawy z dnia 29 września 1990 r. (Dz.U. Nr 79, poz. 464) i wszedł w życie z dniem 10 kwietnia 1991 r. Kwestionowana natomiast decyzja została wydana w dniu (...) grudnia 1989 r. W związku z tym przepis ten nie miał zastosowania w omawianym stanie faktycznym. Powyższy przepis ma nie tylko charakter wyjątku od zasady sprzedaży gruntów w drodze przetargu, ale ponadto zawarte w nim pierwszeństwo byłych właścicieli lub ich spadkobierców w nabyciu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży bądź oddania w użytkowanie wieczyste, zostało ustanowione przez ustawodawcę w pierwszym roku obowiązywania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w wersji zmienionej nowelizacją z dnia (...) grudnia 1989 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 444), proklamującej zasady demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej oraz wzmożoną ochronę własności w okresie intensywnych przemian systemu społeczno-gospodarczego zmierzających do gospodarki rynkowej, związanej z przewagą prywatnej własności. Jednym z oficjalnie uznawanych postulatów tych przemian ustrojowych był przy tym postulat reprywatyzacji. Z tego też powodu Trybunał Konstytucyjny uznał, że powyższy przepis nie stanowił kontynuacji dotychczasowych regulacji prawnych, które miały charakter jedynie gwarancyjny, podczas, gdy art. 23 ust. 4 omawianej ustawy miał charakter reprywatyzacyjny i był wynikiem politycznie motywowanej decyzji ustawodawcy by udzielić pierwszeństwa chroniąc słuszne interesy osób, których dawniej pozbawiono ich praw do nieruchomości. Z tego względu Sąd pierwszej instancji uznał, że uprawnienie z tytułu pierwszeństwa w nabyciu własności gruntu stanowiącego własność Państwa czy Gminy zaktualizowało się dopiero po wejściu w życie art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami (...) a tym samym, wykładnia art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami (...) a także sam jej kierunek nie mogą być automatycznie stosowane do przepisów poprzednio regulujących omawianą kwestię pierwszeństwa. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko skarżącego, że w niniejszej sprawie Kolegium istotnie naruszyło art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie powiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Tym niemniej, zarzut ten pozostawał bez wpływu na treść wyroku, gdyż na etapie postępowania sądowoadministracyjnego skarżący nie wykazał, aby z powodu tego uchybienia nie mógł – na etapie postępowania odwoławczego – przedstawić takich dowodów, z których wynikałaby odmienna teza, niż tą którą przyjął organ w zakresie uznania braku interesu prawnego po stronie wnioskodawców. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. M. zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie pod względem jej zgodności z prawem, tj. z art. 27 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu pierwotnym w kontekście zasady proporcjonalności, zasady sprawiedliwości (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP., art. 7 i art. 8 k.p.a.) i zasady poszanowania prawa własności (art. 21 oraz 64 Konstytucji RP), b) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie ustalenie stanu faktycznego sprawy, błąd w ustaleniach faktycznych i akceptację nieprawidłowości dokonanych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych, a w szczególności poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżących w skardze do WSA, a zwłaszcza, do: – zarzutu naruszenia art. 81 k.p.a. polegającym na zaniechaniu powiadomienia przez organ stron postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, – zarzutu naruszenia art. 7, 8, 12, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia, czy w niniejszej sprawie w ogóle rozpoczął się bieg terminu do złożenia wniosku dekretowego, a jeżeli tak, to kiedy termin ten upłynął, – zarzutu braku zbadania przez organ i dokładnego ustalenia chwili (daty) prawidłowego objęcia w posiadanie (w rozumieniu art. 296 § 1 Prawa rzeczowego) nieruchomości, – zarzutu naruszenia art. 296 § 1 Prawa rzeczowego w zw. z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez zaniechanie zastosowania tego przepisu; 2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odzwierciedlenia oceny zarzutów skargi w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku; 3) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez błędne uzasadnienie wyroku spowodowane błędnym przyjęciem, iż "stosowanie dzisiejszych standardów, polegających na wykładni przepisów prawa w duchu zasady demokratycznego państwa prawnego i odnoszenie ich do regulacji prawnych wydawanych w zupełnie innych realiach i mających zupełnie inne cele" jest nieuzasadnione, podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. podjętej w składzie 7 sędziów (sygn. akt: I OPS 5/08) wyraźnie stwierdził, iż: "Trzeba mieć jednak na uwadze uniwersalne, ponadczasowe standardy tworzenia i stosowania prawa, których dotrzymywanie deklarowano ówcześnie nie tylko w Konstytucji Marcowej, ale także w Konstytucji PRL z 1952 r. i choć deklaracje te często pozostawały bez pokrycia, a praktyka nierzadko rażąco od nich odbiegała, to nie owa praktyka, a ówczesne prawo, wykładane przez pryzmat powszechnie uznawanych standardów, winny być podstawą orzekania", natomiast w wyroku z dnia 15 stycznia 2008 r. (sygn. akt: I OSK 1931/06) Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, iż: "Dokonując wykładni restrykcyjnego ustawodawstwa okresu państwa socjalistycznego, Sąd obowiązany jest uwzględnić wartości wynikające z prawa międzynarodowego, prawa wspólnotowego"; 4) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez błędne uzasadnienie wyroku spowodowane błędnym przyjęciem, iż w sytuacji gdy sprawa nie dotyczyła roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego, to domaganie ustalenia dokładnej daty objęcia przez Gminę w posiadanie nieruchomości położonej przy ul. C. oraz zbadanie prawidłowości określenia obszaru w numerze dziennika urzędowego było zbędne, podczas gdy SKO wszystkie swoje błędne ustalenia oparło na całkowicie dowolnym założeniu nie popartym żadnymi dowodami przeprowadzonymi w sprawie, iż wniosek dekretowy skarżącego nie został złożony w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego; 5) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez błędne uzasadnienie wyroku spowodowane błędnym przyjęciem, iż niezrozumiałe było akcentowanie przez skarżącego instytucji posiadania, podczas gdy skarżący w oparciu o aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wykazywał, iż warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie było objęcie gruntu w faktyczne władanie – zgodnie z regulacją dekretu Prawo Rzeczowe i dodatkowo spełnienia przesłanek określonych w odpowiednim rozporządzeniu, tj. ogłoszenia (dokonanego w odpowiedni, czytelny sposób) o objęciu gruntu w posiadanie, a tym samym twierdzenia organu (zaaprobowane przez WSA) jakoby wniosek dekretowy nie został złożony w terminie, są całkowicie bezpodstawne, a co najmniej przedwczesne; 6) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie powiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy Naczelny Sąd .Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2002 r. sygn. akt: V SA 1227/01 stwierdził, iż: "naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.), które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji"; 7) art. 151 p.p.s.a.. poprzez błędne przyjęcie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy skarga powinna być uwzględniona, albowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) lipca 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia 9 stycznia 2009 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicy Warszawa Ochota nr (...) z dnia (...) grudnia 1989 roku narusza: a) art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację, całkowicie ignorującą wykładnię wypracowaną, zarówno w piśmiennictwie, jak i w jednolitej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i WSA w Warszawie, polegającą na przyjęciu, że skarżącemu wyzutemu z prawa własności nieruchomości na podstawie dekretu warszawskiego nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji wyrażającej zgodę na sprzedaż lokalu znajdującego się we wywłaszczonym budynku wyłącznie z tego względu, że nie złożył on w przepisanym terminie wniosku dekretowego oraz, że nie był stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, b) art. 27 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez nieuwzględnienie, że skarżącemu jako byłemu właścicielowi i spadkobiercy byłych właścicieli, w chwili wydawania zaskarżonej w trybie nadzorczym decyzji lokalowej przysługiwało bezwzględne "prawo pierwszeństwa" wyprzedzające takie samo prawo przysługujące najemcom, a brak umożliwienia byłym właścicielom i ich spadkobiercom realizacji tego uprawnienia stanowi o rażącej wadliwości decyzji o sprzedaży lokalu, c) inne przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych dla oceny legalności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego Warszawa Ochota nr (...) z dnia (...) grudnia 1986 r. okoliczności stanu faktycznego sprawy, d) art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności bezprawnej decyzji i tym samym próbę zamknięcia skarżącemu drogi do dochodzenia jego uzasadnionych roszczeń, podczas gdy art. 77 ust. 1 Konstytucji RP wprost stanowi, iż "Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka postała mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej", e) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 7 i art. 8 k.p.a. zasady proporcjonalności, zasady sprawiedliwości i art. 21 oraz 64 Konstytucji RP poprzez dokonanie wadliwej wykładni przepisów dekretu o gruntach warszawskich, która w sposób nieproporcjonalny wkracza w prawo własności skarżącego, a zakres nacjonalizacji jest zbyt szeroki w stosunku do celu tego dekretu, jakim była racjonalna odbudowa Stolicy. 8) Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a) naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 160 k.p.a., względnie z art. 4171 § 2 k.c. w zw. z art. 27 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie przyznania skarżącemu przymiotu strony i uznaniu, że nie ma on interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego odnośnie lokalu, który stanowił jego własność przed nacjonalizacją, podczas gdy zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych ma on interes prawny w rozumieniu tego przepisu, gdyż jako spadkobiercy byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości przysługiwało mu "prawo pierwszeństwa" wyprzedzające prawo pierwszeństwa najemcy (a to zgodnie z art. 27 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości obowiązującym w dacie sprzedaży spornej nieruchomości, który przewidywał pierwszeństwo byłych właścicieli, a nadto w przypadku uchylenia w trybie nadzorczym decyzji z 1989 r., to właśnie jemu przysługiwać będzie "prawo pierwszeństwa", a w przypadku stwierdzenia przez organ nadzorczy nieodwracalnych skutków prawnych – prawo do odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem bezprawnej decyzji (art. 160 k.p.a., albo art. 4171 § 2 k.c.), co decyduje o istnieniu interesu prawnego po stronie skarżącego, b) naruszenie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż użyty w tym przepisie termin "wywłaszczenie" odnosi się jedynie do wywłaszczenia dokonanego na podstawie decyzji administracyjnej, a nie aktu nacjonalizacyjnego, podczas gdy Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 18 czerwca 1996 roku, sygn. W 19/95 (OTK 1996, Nr 3, poz. 25), stwierdził, iż termin "wywłaszczenie" obejmuje również nieruchomości znacjonalizowane w trybie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia z pozostawieniem mu orzeczenia również o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym kosztach zastępstwa procesowego w postępowaniu przed WSA i w postępowaniu ze skargi kasacyjnej przed NSA według norm przepisanych; ewentualnie 2) zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) lipca 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) stycznia 2009 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą naruszenia prawa enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 p.p.s.a., które mogłyby wskazywać na nieważność postępowania. Skarga kasacyjna podlegała zatem rozpoznaniu w jej granicach ustalonych zarzutami. B. M. skargę kasacyjną oparł na obu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego. Wobec takich zarzutów, które w znacznej mierze koncentrowały się na kwestionowaniu przyjętego w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego, niezrozumiały jest alternatywny wniosek skarżącego o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji SKO w Warszawie. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., jeżeli nie ma uchybień procesowych, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę, orzekając na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła. Dlatego zastosowanie powyższej instytucji procesowej nie było możliwe. Przechodząc do zarzutów sformułowanych w rozpatrywanej skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis § 3 art. 157 k.p.a., obowiązujący w dacie wydania kontrolowanych przez WSA w Warszawie decyzji, stanowił, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w takiej samej formie procesowej, to jest w drodze decyzji. Działając na podstawie powyższych przepisów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego Warszawa Ochota z dnia (...) grudnia 1989 r. w sprawie sprzedaży lokalu nr (...) w budynku przy ul. C. w Warszawie. Organ uznał przy tym, że B. M., nie przysługuje przymiot strony w niniejszej sprawie, co uniemożliwia mu skuteczne żądanie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Definicję strony zawiera przepis art. 28 k.p.a. stanowiąc, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. W orzecznictwie powstałym na tle powyższego przepisu dominuje stanowisko, że podstawę do stwierdzenia interesu prawnego może stanowić jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego. Nie chodzi przy tym wyłącznie o normy prawa administracyjnego. Legitymację do udziału w sprawie można wywodzić także z innych gałęzi prawa, w tym na przykład prawa cywilnego. W judykaturze dominuje zatem przekonanie, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83). W przypadku postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji zasadą jest, że stroną w takim postępowaniu, a zarazem podmiotem, który może żądać jego wszczęcia jest – co do zasady – osoba, która była uznana za taką stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w postępowaniu zwykłym. Jednakże może zdarzyć się, że podmiot, który nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, będzie miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym (m.in. wyrok NSA z dnia 2 marca 2007 r. II OSK 347/06). Kwestię tę niewątpliwie należy badać zawsze indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego czy faktycznego mogą dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji. Wykazanie szczególnej staranności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie wyeliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu. Organ nadzoru w każdym postępowaniu powinien zatem dokonać niezbędnych ustaleń oraz – uwzględniając okoliczności oraz stan prawny konkretnej sprawy – rozważyć komu w tej sprawie przyznać status strony, niezależnie od tego, jakie były ustalenia w tym zakresie innego organu, w tym organu orzekającego w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym. W rozpoznawanej sprawie WSA w Warszawie zaaprobował pogląd SKO w Warszawie, że B. M. nie jest legitymowany do skutecznego domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie sprzedaży lokalu nr 12 w budynku przy ul. C. w Warszawie, przyjmując, że skarżący nie posiada tytułu prawnego ani roszczeń do przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji rozważania na temat strony w rozumieniu art. 28 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., które organ przeprowadził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, są trafne. Ponadto nie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego we wnioskowanym przez stronę zakresie. Wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały bowiem wyjaśnione i rozważone, a w sprawie decydujące znaczenie ma fakt, że odnośnie do przedmiotowej nieruchomości w ogóle nie zostało zgłoszone żądanie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy. Podważając to stanowisko strona skarżąca nie negowała, że osoby uprawnione nie złożyły dotychczas wniosku dekretowego. Stwierdziła natomiast, że sama ta okoliczności nie może dowodzić jeszcze utraty przez skarżącego oraz uczestników postępowania prawa do omawianej nieruchomości. Dlatego zdaniem autora skargi kasacyjnej w sprawie należało zbadać czy i kiedy termin do zgłoszenia takiego żądania rozpoczął bieg oraz kiedy ewentualnie on upłynął. Tymczasem organ nadzoru w tym zakresie nie poczynił żadnych ustaleń. Zatem wbrew przekonaniu Sądu I instancji nie zachodziły przesłanki do oddalenia skargi, gdyż decyzja SKO w Warszawie została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się przede wszystkim do zarzutów naruszenia przez Sąd przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uznał powyższe zarzuty skarżącego kasacyjnie za zasadne. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 1 i art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) gmina m.st. Warszawa uzyskiwała z mocy prawa z dniem wejścia w życie dekretu (21 listopada 1945 r.) jedynie własność gruntów. Natomiast budynki znajdujące się na tych gruntach stawały się przedmiotem odrębnej własności dotychczasowego właściciela. Stosownie do art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu i jego następcy prawni, a także użytkownicy, byli uprawnieni do żądania, aby gmina przyznała im prawo wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (po zmianach własności czasowej za opłatą symboliczną, a później użytkowania wieczystego). Dopiero w przypadku odmowy uwzględnienia wniosku o prawo do gruntu, budynki znajdujące się na gruncie przechodziły na własność gminy, a dotychczasowy właściciel uzyskiwał prawo do odszkodowania na zasadach określonych w art. 8 i art. 9 dekretu. Podobny skutek wywoływało także niezgłoszenie wniosku w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu. Termin ten – jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 14 października 1996 r. OPK 19/96 (ONSA 1997, nr 2, poz. 56) jest bowiem terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia do zgłoszenia żądania. Przyznanie określonych praw do gruntu, zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu, następowało na wniosek uprawnionego podmiotu. Prawodawca w przepisie tym wyznaczył nie tylko 6-miesięczny okres na zgłaszanie omawianych żądań, ale jednocześnie określił jak należy liczyć początek ustalonego przez siebie terminu. Przyjął mianowicie, że bieg terminu otwiera czynność "objęcia w posiadanie gruntów" przez gminę, przy czym w kwestii ustalenia daty i trybu obejmowania w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy gruntów objętych dekretem odesłał do rozporządzenia (art. 4 dekretu). Według tego przepisu właściwi ministrowie zostali upoważnieni do określenia w drodze rozporządzenia terminu i trybu objęcia gruntów określonych w art. 1 dekretu. Materia ta została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 16, poz. 112), które utraciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 6, poz. 43). Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r. grunt uważa się za objęty przez gminę m.st. Warszawy w posiadanie z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w organie urzędowym ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin. Podobnie stanowił § 3 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r., w myśl którego obejmowanie gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy podanych do publicznej wiadomości przez ich zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu. Skutek prawny, polegający na tym, że grunty na określonym obszarze Warszawy zostały objęte w posiadanie przez gminę w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, następował zatem z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, w którym stosowne ogłoszenie zostało zamieszczono. Ogłoszenia te powinny zawierać oznaczenie obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie (§ 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r. i § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r.). Z przytoczonych regulacji wynika, że dla oceny czy byli właściciele nieruchomości warszawskiej zachowali uprawnienia dekretowe istotne znaczenie ma to czy określone podmioty złożyły wniosek o przyznanie im prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej, użytkowania wieczystego). Przepisy dekretu nie przyznawały bowiem dotychczasowym właścicielom uprawnień do gruntu z mocy prawa ani nie przewidywały możliwości realizacji takich uprawnień z urzędu. Nie oznacza to jednak, że sam brak takiego wniosku jest równoznaczny z wygaśnięciem omawianych roszczeń. Skoro dekret określał termin do składania wniosków dekretowych, to nie może ulegać wątpliwości, że w każdym przypadku niezbędne jest także wykazanie, że termin do zgłoszenia żądania odnoszącego się do konkretnej nieruchomości upłynął. To z kolei wymaga zbadania, czy gmina m.st. Warszawy w sposób formalny i wymagany prawem przejęła konkretną nieruchomość w swe posiadania, a tym samym czy nieruchomość tę objęto stosownym ogłoszeniem i kiedy został wydany dziennik urzędowy Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, w którym takie obwieszczenie zostało umieszczone. Podkreślenia wymaga, iż NSA w uchwale z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. akt OPK 32/98 wyjaśnił, iż warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy było zamieszczenie ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy. Skutek prawny objęcia gruntu w posiadanie przez gminę następował więc z dniem wydania numeru dziennika urzędowego Zarządu Miejskiego (ONSA 2004, nr 4, poz. 142). Okoliczność ta w sprawie niniejszej ma fundamentalne znaczenie, bowiem dopiero od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez Gminę należy liczyć początek terminu na zgłoszenie wniosku, a zatem koniecznym jest ustalenie, czy termin ten zaczął bieg i od jakiej daty. W niniejszej sprawie powyższe okoliczności w ogóle nie zostały zbadane w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. W tej sytuacji zaaprobowanie stanowiska Kolegium i rozważania Sądu I instancji w kwestii interesu prawnego i przymiotu strony uznać należy za zbyt ogólnikowe i oczywiście przedwczesne, gdyż zostały dokonane w oparciu o niniejszy stan faktyczny i prawny sprawy z pominięciem istotnych okoliczności. Najpierw należy bowiem wyjaśnić, czy w przypadku przedmiotowej nieruchomości upłynął termin do złożenia wniosku dekretowego, a dopiero później można oceniać ewentualne skutki niezgłoszenia roszczeń w terminie dla zachowania uprawnień do zgłoszenia wniosku o przyznanie prawa na gruncie i zachowania prawa własności budynku, znajdującego się na tym gruncie. Jedynie po ustaleniu i przeanalizowaniu tych kwestii możliwe będzie rozważenie czy skarżący posiada interes prawny, który pozwoliłby mu skutecznie wnosić o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu znajdującego się w budynku usytuowanym na omawianej nieruchomości. Z powyższych względów naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zaskarżony wyrok oddalający skargę na decyzję SKO w Warszawie został bowiem wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na konieczność ustalenia istotnych okoliczności, Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, zwłaszcza odnoszących się do naruszenia prawa materialnego, gdyż przed ustaleniem istotnych okoliczności faktycznych i ich oceny prawnej byłoby to przedwczesne. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).