I OSK 1043/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędzia NSA del. Jacek Hyla Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "R." Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1311/09 w sprawie ze skargi "R." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1311/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "R." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2008r., nr [...], w której orzeczono o odmowie ustanowienia na rzecz A. J., S. E., C. P., I. K., D. W., G. P., B. H., P. S. i I. J. prawa użytkowania wieczystego do części gruntu z obrębu [...] o powierzchni [...]m2, włączonego w granice działki ew. nr [...] o całkowitej powierzchni [...]m2, o pow. [...]m2 włączonego w granice działki ew. nr [...] o całkowitej pow. [...]m2, o pow. [...]m2 włączonego w granice działki ew. [...] o całkowitej pow. [...]m2, położonego w W. przy ul. [...] ozn. hip. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że okoliczność, iż na gruncie podlegającym roszczeniom dekretowym znajduje się budynek mieszkalny, nie odpowiadający warunkom z art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), nie wyłącza możliwości oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Kwestia dotycząca własności budynku wzniesionego przez osobę trzecią powinna być załatwiona przy zawieraniu umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego w formie aktu notarialnego. Wybudowanie na działce nr [...] pawilonu przez osobę trzecią, nie jest przeszkodą w ustawieniu prawa użytkowania wieczystego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponadto wskazało, iż decyzja organu I instancji została przesłana "R." Sp. z o.o. do wiadomości. Z akt nieruchomości nie wynika, aby w stosunku do tej spółki lub jej poprzednika prawnego ([...] Przedsiębiorstwa "R.") została wydana decyzja administracyjna na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdzająca nabycie z dniem 5 grudnia 1990r. prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Jeżeli taka decyzja istnieje w obrocie prawnym, to niewątpliwie Spółce będzie przysługiwał przymiot strony. Jednakże, jeżeli takiej decyzji nie ma, a Spółka powołuje się jedynie na art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to wówczas nie będzie mogła być traktowana, jako strona w rozumieniu art. 28 k.p.a. Za przyznaniem przymiotu strony nie może przemawiać to, że Spółka włada działką ew. nr [...] na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 24 lipca 2002 r. w przedmiocie odpłatnego korzystania. Skargę na powyższą decyzję wniosła "R." Sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając naruszenie przepisów postępowania (art. 28 k.p.a. w zw. z art. 73 k.p.a.) poprzez uniemożliwienie Spółce wzięcia udziału w postępowaniu i zapoznania się z aktami postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu ponadto naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją dotyczy wniosku H. C. z 19 października 1948 r. złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż prowadzone jest postępowanie administracyjne odnoszące się do wniosku "R." Sp. z o.o. w W. o stwierdzenie nabycia, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę ew. nr [...] oraz własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało, jak twierdzi skarżąca, zawieszone postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. do czasu zakończenia postępowania administracyjnego odnoszącego się do wniosku z 19 października 1948 r. Wobec powyższego Sąd stwierdził, iż dokonanie oceny legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2009 r., w tym rozpoznanie zarzutów Spółki zmierzających do podważania legalności tej decyzji, wymagało ustalenia czy skarżąca była uprawniona do wniesienia skargi. Podkreślono, że stronami postępowania wszczętego na skutek wniosku H. C. z dnia 19 października 1948 r. są spadkobiercy wnioskodawcy oraz pozostali właściciele przedmiotowej nieruchomości lub ich spadkobiercy. Stroną tego postępowania jest także osoba, która wykaże, iż przysługuje jej tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. W toku postępowania administracyjnego skarżąca nie wykazała, aby do dnia wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym nabyła, w szczególności prawo użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę ew. nr [...]. Okoliczność, iż decyzja wydana na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma deklaratoryjny charakter, nie może prowadzić do wniosku, iż przed wydaniem aktu administracyjnego, możliwe jest skuteczne powoływanie erga omnes na nabycie prawa do gruntu. Dopiero zatem ewentualne uwzględnienie wniosku skarżącej na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie fakt zainicjowania postępowania administracyjnego w oparciu o ten przepis, mogłoby stanowić podstawę ustalenia, iż Spółka jest stroną postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 19 października 1948 r., a w konsekwencji przysługuje jej także uprawnienie do zaskarżenia decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym. Powyższe, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oznacza, iż spółka nie posiada także interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła "R." Spółka z o.o. z siedzibą w W., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 50 § 1 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." polegające na przyjęciu, iż osoba mająca roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi na decyzję w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz osoby trzeciej, co skutkowało oddaleniem skargi i brakiem jej merytorycznego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że wnoszący skargę kasacyjną nie ma jakichkolwiek możliwości do obrony swojego prawa w postaci roszczenia o ustanowienie na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego, skoro postępowanie o ustanowienie na jej rzecz tego prawa zostało zawieszone do czasu rozpoznania wniosku H. C. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1113/08 podniesiono, że skoro przymiot strony występuje po stronie "osób trzecich" w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości to jednolicie winien on przysługiwać w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego wszystkim osobom, które dysponują również konkurencyjnymi wobec siebie roszczeniami o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Wobec tego, iż w przypadku pozytywnego rozpoznania wniosku H. C. niemożliwe będzie ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz spółki "R." to uznać należy, iż skarżąca miała interes prawny w zaskarżeniu decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. Naczelny i Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w myśl art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawowym zagadnieniem, jakie należało rozpatrzyć w niniejszej sprawie jest kwestia legitymacji skargowej strony skarżącej. Tylko bowiem istnienie tej legitymacji umożliwiało. Sądowi I instancji rozpatrywanie kolejnych zarzutów wniesionej skargi i analizę legalności zaskarżonej decyzji. Brak legitymacji prowadzić do oddalenia skargi bez badania zasadności zarzutów w niej podniesionych. Legitymację do wniesienia skargi zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. – ma każdy, kto ma interes prawny w jej wniesieniu, ponadto prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Pojęcie "interesu prawnego" należy do typowych klauzul generalnych. Opierając się na wykładni systemowej należy przyjąć tezę, zgodnie, z którą pojęcie "interes prawny" użyty w art. 50 § 1 p.p.s.a. obejmuje swoim zakresem pojęcie interesu prawnego z art. 28 k.p.a. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Taki interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego stanowiącego prawa i obowiązki. Warunkiem koniecznym do występowania podmiotu, jako strony postępowania, jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z prowadzonym postępowaniem, albo żądanie przez podmiot czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wspomniany interes prawny musi być indywidualnym interesem strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio. Pojęcie interesu prawnego i jego zakres są przedmiotem bardzo obfitej literatury z zakresu prawa administracyjnego oraz obszernego orzecznictwa sądowego. Do podstawowych cech interesu prawnego, odróżnianego od interesu faktycznego, należy to, że interes ten musi być oparty o obowiązującą normę porządku prawnego. Może być to norma należąca do jakiejkolwiek gałęzi prawa - także do prawa cywilnego, a w szczególności może to być norma wywodzona z art. 140 k.c., ustanawiającego prawo własności i jego gwarancje albo też norma wywodzona z art. 233 k.c., regulującego prawo użytkowania wieczystego. Konieczność oparcia interesu prawnego o obowiązującą normę porządku prawnego oznacza jednocześnie, że interes ten nie może mieć charakteru pochodnego i nie może być wywodzony z jakiejkolwiek czynności prawnej. Wynika stąd jednoznacznie, a kwestia ta jest w doktrynie i w orzecznictwie bezsporna, że ograniczone prawa rzeczowe, w tym użytkowanie, nie mogą być podstawą dla interesu prawnego w prawie administracyjnym. Podstawę materialnoprawną postępowania z wniosku byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej stanowi art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Przedmiotem postępowania jest przyznanie prawa wieczystego użytkowania do gruntu określonej nieruchomości warszawskiej, zatem stronami postępowania z wniosku złożonego w trybie tego przepisu są b. właściciele nieruchomości warszawskich lub ich następcy prawni, ale także inne podmioty posiadające tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Tytuły prawnorzeczowe do nieruchomości warszawskich objętych działaniem dekretu to własność oraz prawo użytkowania wieczystego. Własność służy Skarbowi Państwa (art. 1 dekretu, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej) i Gminie m.st. Warszawy (ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych), natomiast prawo użytkowania wieczystego - innym podmiotom, tj. tym, którym upoważnione organy administracji państwowej lub samorządowej prawo to przyznały. W rozpoznawanej sprawie "R." sp.z o.o. z siedzibą w W. nie posiada żadnego tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości będącej przedmiotem sprawy. Jak wynika z pism procesowych pełnomocnika skarżącej kasacyjnie "R." spółka z o.o, spółka ta wystąpiła z roszczeniem o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do działki przy ul. [...] oznaczonej hipotecznie [...] z tego względu, że jej poprzedniczka prawna wybudowała budynek biurowy na przedmiotowej działce Jednakże roszczenie to, które teraz może być rozpoznawane w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), nie daje spółce tytułu prawnego do gruntu będącego przedmiotem postępowania z wniosku dekretowego Z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami spółka nie może wywodzić statusu strony w postępowaniu o przyznanie prawa do gruntu na rzecz jej dotychczasowego właściciela. Stwierdzić więc należy, że skarżąca nie ma interesu prawnego w postępowaniu zakończonym zaskarżoną przez nią decyzją. Brak interesu prawnego powoduje, iż spółka nie ma przymiotu strony w postępowaniu z wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu zatem wnoszone przez nią środki odwoławcze nie mogły powodować ich merytorycznego rozpoznania, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Roszczenia wynikające z art. 7 dekretu mają pierwszeństwo przed wszelkimi innymi roszczeniami i z tego względu nie można, tak jak to wskazuje wnoszący kasację, ,mówić o konkurencyjności tych roszczeń. Z powyższych względów skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.