II OSK 1147/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia WSA del. Maciej Dybowski Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1986/09 w sprawie ze skargi Kancelarii Sejmu na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Kancelarii Sejmu na rzecz K. Ż. kwotę 550 (słownie: pięćset pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II OSK 1147/10 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1986/09 po rozpoznaniu skargi Kancelarii Sejmu na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2009 r. utrzymujące w mocy postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków działającego z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy, w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku biurowego z usługami i infrastrukturą - uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że postanowienie zostało wydane na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ oraz wskazanymi przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami /Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm./. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym projekt decyzji o warunkach zabudowy uzgadnia się z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Formy ochrony zabytków określa art. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i są to: wpis do rejestru zabytków, uznanie za pomnik przyrody, utworzenie parku kulturowego i ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość objęta planowaną inwestycją znajduje się w granicach obszaru wpisanego do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy z dnia 30 czerwca 1971 r. ze względu na ochronę archeologiczną. Teren znajduje się również w zabytkowym obszarze uznanym za Pomnik Historii zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. Nadto układ urbanistyczny ulicy, przy której planowana jest realizacja inwestycji, został wpisany do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy z dnia 1 lipca 1965 r. Ocena konserwatorska zależy od zharmonizowania nowej zabudowy z sąsiednią zabudową historyczną oraz poszanowania istniejących wartości przestrzenno-architektonicznych. W ocenie organu odwoławczego na podstawie analizy akt sprawy można uznać, że postanowienie organu I instancji nie narusza prawa i jest merytorycznie zasadne. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podzielił tym samym stanowisko Stołecznego Konserwatora Zabytków, iż zakres planowanych działań inwestycyjnych jest dopuszczalny z konserwatorskiego punktu widzenia, gdyż dostosuje się do charakterystycznych cech istniejącej zabudowy w zakresie zabudowy i gabarytów nowego budynku. Obiekt nie będzie stanowił niekorzystnej dominanty w otoczeniu istniejących sąsiadujących budynków, tym samym nie wpłynie negatywnie na walory przestrzenne obszaru. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z historycznym zagospodarowaniem działki, gdyż przed 1939 rokiem teren ten był intensywniej zabudowany kamienicami mieszkalnymi usytuowanymi w pierzejach ulic. Organ odwoławczy odniósł się też obszernie do zarzutów zażalenia dotyczących proponowanej linii zabudowy, wysokości elewacji budynku, wskaźnika zabudowy terenu. Podsumowując organ stwierdził, że w świetle wniosków analizy urbanistycznej realizacja planowanej inwestycji nie wpłynie negatywnie na walory urbanistyczne tej części miasta. Szczegółowa ocena organu właściwego w sprawach konserwatorskich jest dokonywana na etapie uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. W ocenie Ministra podniesione w zażaleniu zarzuty dotyczące naruszenia cechy przestrzeni publicznej o szczególnym znaczeniu dla prestiżu państwa oraz bezpieczeństwa sąsiadujących budynków sejmowych i budynku ambasady, nie dotyczy aspektów konserwatorskich a więc nie ma znaczenia dla danego rozstrzygnięcia. Podkreślono też, że przy wydawaniu postanowienia, organ kierował się naczelną zasadą, iż jeżeli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi na przeszkodzie i leży to w możliwości organu, to ma on obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony, chyba że pozytywnemu załatwieniu sprawy stoi na przeszkodzie niebudzący wątpliwości interes publiczny. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Kancelaria Sejmu zarzucając naruszenie art. 6 kpa oraz art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1 i 4, art. 7-9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niezastosowanie art. 4 pkt 1 i 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jak też naruszenie art. 127 ( 2 i 107 w zw. z art.126 kpa. Według wnoszącej skargę Kancelarii Sejmu "realizacja przedmiotowej inwestycji nie jest zgodna z wymaganiami układu przestrzennego, bowiem zaburzy istniejącą harmonijną całość przestrzenną, zakłóci funkcjonowanie terenu, który został przeznaczony pod administrację". Nie uwzględniono też uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu, bowiem dany teren jest tam określony jako "teren usług administracji z dopuszczeniem funkcji towarzyszących". Kolizja z ustaleniami studium oznacza naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Minister nie odniósł się ponadto do zarzutów dotyczących ukształtowania przestrzennego terenu i właściwej ekspozycji Pomnika Armii Krajowej znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji naruszając art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pominięte też zostały całkowicie potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa /naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 8 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/ wobec znajdowania się w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji budynku Sejmu i Senatu, Kancelarii Prezydenta RP i ambasady Kanady. Zaskarżone postanowienie nie zapewnia przy tym wskazanych w art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami warunków prawnych i organizacyjnych służących trwałemu zachowaniu zabytków, jak też prowadzi do zmiany funkcji terenu. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną, "aczkolwiek nie z wszystkich powodów w niej podniesionych". Sąd I instancji szeroko odniósł się do trybu i formy orzeczeń wydawanych w kwestii uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przed jej wydaniem, a także zadań ciążących na organach uzgadniających. Wskazał też, że "podstawowym celem konserwatora zabytków jest dokonanie oceny czy przedmiotowa inwestycja pod względem wymagań konserwatorskich może zostać zrealizowana na terenie wpisanym do rejestru zabytków. Działa on w ramach uznania administracyjnego, a uznanie to dokonywane jest w odniesieniu do przepisów prawa, w tym wypadku ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz wiedzy specjalistycznej osób zatrudnionych w organach właściwych w sprawie." Ma jednak obowiązki wynikające z art. 7 i 77 ( 1 kpa, zaś wszelkie ustalenia istotne i wynikające z nich wnioski powinny być zawarte w motywach rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie natomiast wbrew przyjętym zasadom, "organ pierwszej instancji ograniczył uzasadnienie uzgodnienia" do ogólnikowego stwierdzenia, że planowana inwestycja jest dopuszczalna pod względem konserwatorskim, nie odnosząc się w ogóle do konkretnych okoliczności faktycznych sprawy. W ocenie Sądu I instancji uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji "nie zawiera żadnej argumentacji wskazującej na powody przyjęcia, że planowana inwestycjia z punktu widzenia przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami może być zrealizowana na terenie objętym ochroną konserwatorską". Postanowienie tego organu zatem "zostało wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego" i możliwe jest zarzucenie, że nosi znamiona arbitralności. Nie można w tej sytuacji zdaniem Sądu "zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że postanowienie organu pierwszej instancji nie narusza prawa i jest zasadne merytorycznie". Zaskarżone postanowienie narusza więc art. 138 ( 1 pkt 1 w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i z tej przyczyny nie mogło się ostać. Sąd natomiast zauważył, że organ wydający zaskarżone postanowienie mógł odnieść się tylko do kwestii mieszczących się w jego kompetencji, nie mogą więc odnieść skutku zarzuty nie mieszczące się w tych granicach /chodzi o podniesienie zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. Ż. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c poprzez uchylenie postanowień wydanych w sprawie podczas gdy zachodziły warunki do oddalenia skargi, a także naruszenie art. 141 ( 4 ppsa poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak wskazań co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż Sąd I instancji orzekł o uchyleniu postanowień obu instancji wydanych w niniejszej sprawie, ze względu na wady postanowienia organu I instancji nie dostrzegając, iż organ odwoławczy w ramach własnej kompetencji do orzekania w ramach dwuinstancyjności postępowania administracyjnego /art. 15 kpa/, usunął podnoszone przez Sąd wadliwości orzeczenia pierwszoinstancyjnego. Z zasady ponownego rozpatrywania sprawy przez organ II instancji wynika, że ma on prawo korygować błędy popełnione przez organ I instancji, oczywiście o ile nie prowadziłoby to do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem. W uzasadnieniu postanowienia organu II instancji, które Sąd I instancji pominął milczeniem w zaskarżonym wyroku, przeprowadzono szczegółową analizę okoliczności faktycznych, które legły u podstaw rozstrzygnięcia organu I instancji, a także ustosunkowano się do zarzutów podniesionych w zażaleniu Kancelarii Sejmu. Organ odwoławczy po ponownym rozpatrzeniu sprawy wykazał, że ze stanu faktycznego wynika, iż planowana inwestycja jest dopuszczalna z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej, usuwając tym samym błąd w postaci zbyt lakonicznego uzasadnienia postanowienia organu I instancji. Sąd bezpodstawnie zatem uznał, że zaskarżone postanowienie naruszało art. 138 ( 1 pkt 1 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych samych przyczyn strona zarzuca naruszenie art. 141 ( 1 pkt 4 ppsa a także z tego względu, że w zaskarżonym wyroku nie zamieszczono wskazań co do dalszego postępowania administracyjnego. Zwłaszcza z tego względu brak taki jest istotny, skoro organ II instancji usunął już wadę orzeczenia organu I instancji /lakoniczności uzasadnienia rozstrzygnięcia/ a więc uchylenie w tej sytuacji rozstrzygnięć i to organów obu instancji, nie ma prawnego uzasadnienia. Kancelaria Sejmu wniosła w odpowiedzi na skargę kasacyjną o oddalenie tej skargi jako nie opartej na usprawiedliwionych podstawach twierdząc, że podniesione zarzuty nie mogą stanowić podstawy skargi kasacyjnej a poza tym rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest prawidłowe. Niezrozumiały jest zwłaszcza zarzut dotyczący braku wskazań w wyroku, co do dalszego postępowania. Sąd precyzyjnie wskazał bowiem uchybienia organów administracji i zobowiązał do uwzględnienia oceny tych uchybień podczas ponownego rozpatrywania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się w pierwszym rzędzie do kwestii prawidłowości sformułowania podstaw skargi kasacyjnej, należy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważyć, iż kluczową podstawę, to jest naruszenia przez Sąd I instancji art. 15 kpa, przywołano wprawdzie nie w tej części, która określa zarzuty, lecz w uzasadnieniu, to jednak nie budzi wątpliwości, iż z treści całej skargi kasacyjnej wynika jednoznacznie, że chodzi o pogwałcenie przez Sąd zasady obowiązku rozpoznania sprawy administracyjnej nie tylko przez organ pierwszej instancji, ale również przez organ odwoławczy /rozpatrujący zażalenie/. Strona kwestionując wyrok Sądu I instancji wskazuje, iż wszelkie zastrzeżenia tego Sądu koncentrują się wokół postanowienia organu pierwszej instancji, nie dostrzegając w istocie w ogóle, że organ drugiej instancji wyczerpująco rozpatrzył i ocenił stan faktyczny i prawny sprawy w ramach swojej kompetencji formułując uzasadnienie zaskarżonego aktu. Tym samym w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia prawa procesowego /ppsa/ wobec uchylenia prawidłowego zdaniem strony aktu oraz aktu utrzymanego nim w mocy, jak też nie podania, jak w wyniku takiego rozstrzygnięcia ma się zachować organ pierwszej instancji, skoro wszystko, co w danej sprawie powinno być rozpoznane i wskazane w uzasadnieniu postanowienia, znalazło się w zaskarżonym postanowieniu, nie zachodzi więc w ogóle potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego jak też sporządzania nowego, odmiennego od dotychczasowego uzasadnienia. Tak sformułowana jak też rozumiana skarga kasacyjna daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu pełną podstawę do jej rozpatrzenia i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Przechodząc do oceny zasadności podniesionych zarzutów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypada stwierdzić, iż są one w pełni zasadne. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym oraz w literaturze prawniczej jednoznacznie wskazuje się, iż zasada określona w art. 15 kpa zawierająca wymóg dwuinstancyjności postępowania administracyjnego musi być tak rozumiana, iż sprawę w jej całokształcie rozpoznaje nie tylko organ pierwszej instancji, ale również w razie zaskarżenia orzeczenia organu pierwszej instancji, również organ odwoławczy /drugiej instancji/. Organ odwoławczy ma możliwość uchylenia orzeczenia organu pierwszej instancji i w to miejsce wydania własnego orzeczenia /reformacyjnego/ i to zarówno w części jak i w całości. Może również w zależności od warunków danej sprawy utrzymać w mocy zaskarżone orzeczenie uznając, po rozpoznaniu sprawy, iż stanowisko organu pierwszej instancji było prawidłowe, jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia niektórych wad uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji - przykładowo może znacznie rozszerzyć motywy, którymi kierował się rozpoznając sprawę i które niewątpliwie przyświecały organowi pierwszej instancji, lecz ten jednak sformułował je znacznie bardziej lakonicznie, co właśnie miało miejsce w niniejszej sprawie. Niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji powyższej kwestii, a to zasady określonej w art. 15 kpa i płynących z niej konsekwencji, w tym przypadku dotyczących sporządzenia uzasadnienia danego administracyjnego aktu prawnego, czego wynikiem jest uchylenie zaskarżonego postanowienia i wskazanie, że sprawa powinna powrócić do etapu pierwszej instancji administracyjnej, powoduje, że skargę kasacyjną należało w niniejszej sprawie uwzględnić. Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż kluczowy zarzut, to jest naruszenia art. 15 kpa, może być potraktowany w niniejszej sprawie jako zarzut naruszenia prawa materialnego, bowiem w warunkach danej sprawy zasada w tym przepisie określona ma nie tylko charakter czysto procesowy, ale można się w niej dopatrzeć elementów prawno-materialnych, zwłaszcza iż wymóg dwuinstancyjności postępowania administracyjnego płynie już z samej Konstytucji RP, jako zasady wykonywania władzy administracyjnej, przyjął za możliwe zastosowanie art. 188 ppsa, gdyż pozostałe zarzuty natury wyłącznie procesowej /wady uzasadnienia wyroku, uchylenie zaskarżonego postanowienia zamiast oddalenia skargi/, pełnią w istocie rolę tylko uzupełniającą /pomocniczą/. Kierując się tymi względami Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku, zaś skargę oddalił mając na uwadze prawidłowość zaskarżonego postanowienia a co za tym idzie, niezasadność skargi. Tu godzi się zauważyć, iż organ naczelny wydając zaskarżone postanowienie w sposób prawidłowy i mieszczący się w swoich kompetencjach jako organu do spraw ochrony dóbr kultury i zabytków rozstrzygnął sprawę i uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Chodzi bowiem w sprawie o uzgodnienie konserwatorskie wymagane na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla nowoprojektowanej inwestycji budowlanej w obszarze objętym ochroną konserwatorską. Wszelkie inne okoliczności, wykraczające poza dany etap postępowania, mogą być podnoszone i powinny być rozpatrzone na dalszych etapach procesu inwestycji budowlanych. Skoro istotą sprawy jest właśnie procedowanie w obrębie realizacji inwestycji budowlanych, tym bardziej należało wnikliwie i z uwzględnieniem szybkości postępowania dokonać wszelkich ocen niezbędnych na danym etapie. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 188 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.