VII SA/Wa 1966/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu dostarczenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawa budowlanego (tekst jednolity Dz. U. nr 156, poz. 1118 z póź. zm.), nakazał M. i D. B. dostarczenie w terminie 30 dni, licząc od daty kiedy decyzja stanie się ostateczna czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wykonanego przez osobę uprawnioną, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, przy rozbudowie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce położonej w C. przy ul. [...], wykonywanych na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...].09.1992r. wydanej przez Urząd Gminy C. zezwalającej na budowę. W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postępowanie administracyjne oraz wizja lokalna wykazały, że na działce położonej w C. przy ul. [...] istnieje budynek mieszkalny rozbudowany przez M. D. B.. Prace wykonywano na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...].09.1992r. wydanej przez Urząd Gminy C.. Wyżej wymieniona rozbudowa obejmowała wykonanie pomieszczeń mieszkalnych w parterze oraz schodów na nieużytkowe poddasze. Zgodnie z oświadczeniem Inwestorów poddasze nieużytkowe w przedmiotowym budynku zostało adoptowane na pomieszczenia mieszkalne w 1994r. Ponadto czynności kontrolne wykazały, że na poddaszu rozbudowanej części budynku mieszkalnego od strony północnej wykonano dwa lukarna zamiast jednego a od strony południowej wykonano jedno lukarno, podczas gdy zatwierdzony projekt nie przewidywał żadnego. Rozbudowany budynek mieszkalny jest zlokalizowany od strony zachodniej w ostrej granicy działki. Z okazanego przez Inwestora zaświadczenia wydanego przez Urząd Gminy w C. wynika, że decyzją z dnia [...].12.1994r. rozbudowa została w części przyjęta do użytkowania a do zakończenia inwestycji pozostało ok. 25% robót budowlanych. W ocenie Powiatowego Inspektora Budowlanego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że Inwestorzy zmienili zamierzony sposób użytkowania poddasza i rozbudowa przedmiotowego budynku mieszkalnego została wadliwie przyjęta do użytkowania. W związku z tym należy przeprowadzić postępowanie naprawcze w oparciu o art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. -Prawo budowlane. Odwołanie od tej decyzji złożyła A. K.. Zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez oparcie decyzji o art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w sytuacji, gdy zastosowanie winien mieć art. 48 powołanej ustawy wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniosła, iż przedmiotem niniejszego postępowania była kwestia samowolnej budowy budynku gospodarczego i garażu w granicy z jej działką. Inwestorzy prowadzili prace budowlane w oparciu o decyzję z dnia [...] września 1992r. ale dotyczyły one budowy i rozbudowy budynków mieszkalnych i nie miały związku ze stojącym na granicy pobudowanym budynkiem gospodarczo-garażowym, który jest samowolą budowlaną. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego skupił się jedynie na wadliwie przyjętym do użytkowania rozbudowanym budynku mieszkalnym nie odnosząc się w żaden sposób do sprawy najważniejszej a mianowicie istniejącej samowoli budowlanej, do której zastosowanie powinien mieć art. 48 Prawa budowlanego. Po rozpoznaniu odwołania decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 200r. nr 98, poz. 1071 z póź. zm.) utrzymał w mocy w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że podziela ustalenia faktyczne jakie poczynił organ I instancji, z których wynika, że inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego rozbudowy budynku mieszkalnego. W związku z tym w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem należało zastosować tryb określony w art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutu nie zbadania okoliczności związanych z budowa garażu w ostrej granicy wskazał, że nie było to konieczne na tym etapie postępowania i brak ten może być konwalidowany przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Skargę na tę decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. K. zarzucając naruszenie art. 107 § 3 kpa oraz art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. polegające na błędnym zastosowaniu tych przepisów w sytuacji, gdy należało zastosować art. 48 w/w ustawy. Uzasadniając swoją skargę wskazała, że od początku postępowania podnosiła, iż przedmiotem zainteresowania organów nadzoru winna być samowola budowlana dotycząca budynku gospodarczego. Mimo podnoszenia tego zarzutu w toku postępowania administracyjnego organy nadzoru budowlanego tym zagadnieniem w ogóle się nie zajęły. Nawet jeśli w początkowym etapie postępowania jej wniosek mógł nie być precyzyjny to w świetle składanych dokumentów był jednoznaczny. W tej sytuacji wydanie decyzji w sprawie nie objętej wnioskiem jest naruszeniem art. 107 § 3 kpa. Poza tym Skarżąca zarzuciła organowi I instancji dowolność w ustalaniu stanu faktycznego i ocenie dowodów w szczególności w odniesieniu do daty powstania budynku garażowego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga A. K. jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy wskazać, że dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem prawa i obowiązków strony postępowania sądowoadministracyjnego. Brak skutecznych zarzutów w skardze kasacyjnej umożliwiających badanie prawidłowości zaaprobowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ustaleń faktycznych oznacza, że są one wiążące. Należy, bowiem mieć na uwadze to, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji (zastosowania) norm prawa materialnego (głównie administracyjnego) w określonej sytuacji faktycznej. Zadaniem sądu jest ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, czy został zebrany prawidłowo i jest wystarczający do wymaganego przez prawo ustalenia podstawy faktycznej decyzji. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateff. Przytoczony wyżej przepis ustanawia zasadę prawdy obiektywnej, która stanowi naczelną zasadę Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. A więc zawarta w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej (materialnej), wyrażona również w innych przepisach Kodeksu, m.in. w art. 6, 10, 77 § 1, 80, ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ administracyjny dokonuje jego subsumcji pod stosowną normę prawną W ten sposób organ przesądza o powstaniu określonego obowiązku bądź prawa, a więc skutków prawnych, które dotyczyć będą wyłącznie faktów uznanych przez organ. Ponadto art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustałeniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 432/06, publ. LexPolonica nr 1543146). Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 28 lutego 2008r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1780/07, gdzie stwierdził, że ,, Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji." LEX nr 508430 Odnosząc te rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy uznać, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził w myśl powyższych zasad, postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie, czy inwestycja jest i w jakim zakresie samowolą budowlaną. Nie ulega wątpliwości, że w toku realizacji inwestycji Inwestorzy w istotny sposób odstąpili od projektu budowlanego. Zakres tego odstąpienia jest co najmniej taki jak określono w decyzji nakazującej dostarczenie projektu budowlanego zamiennego. Należy jednak zauważyć, że Skarżąca prawie od początku postępowania twierdziła, że przedmiotem postępowania wyjaśniającego powinna być również budowa budynku gospodarczego na granicy z jej działką. Z materiału dowodowego wynika także, iż M. i D. B. dokonując rozbudowy budynku mieszkalnego rozbudowali też budynek gospodarczy. W ten sposób powstał obiekt budowlany ściśle ze sobą powiązany składający się z części mieszkalnej i części gospodarczej. Przy czym jedna ze ścian tego budynku znajduje się na granicy z działką A. K.. Organ I instancji nie zbadał tej okoliczności koncentrując się na odstępstwach od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczących rozbudowy budynku mieszkalnego. Skoro ze stanowiska Skarżącej wynikało, że wniosek o zbadanie legalności robót budowlanych wykonanych przez M. i D. B. dotyczy również budynku gospodarczego to obowiązkiem organów było dokonanie kontroli również tych robót. Z akt sprawy wynika, że ta okoliczność nie była badana na etapis rozpoznania sprawy w I instancji co wynika z braku jakichkolwiek rozważań na ten temat. W tej sytuacji należy uznać, że postępowanie administracyjne nie wyjaśniło wszystkich okoliczności wskazanych we wniosku. Przy czym należy wskazać, że wszczęcie postępowania przed organami nadzoru budowlanego, w zakresie usuwania naruszeń prawa budowlanego określonych w art. 48 i 50 Prawa budowlanego następuje z urzędu niezależnie od złożonego wniosku. Tym bardziej na organach nadzoru budowlanego spoczywał obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy. Wskazane wyżej uchybienie zostało zauważone przez organ odwoławczy jednak w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wada ta może być naprawiona w toku dalszego postępowania. Z poglądem tym nie można się zgodzić. Prowadzenie postępowania osobno w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i osobno w sprawie ewentualnej samowoli budowlanej, w sytuacji ścisłego powiązania konstrukcyjnego i funkcjonalnego budynku mieszkalnego z budynkiem gospodarczym, jest nie tylko procesowo nie ekonomiczne ale wręcz niemożliwe. Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia zauważyć należy, iż potwierdzenie samowoli budowlanej w odniesieniu do budynku gospodarczego będzie miało zasadniczy wpływ na przebieg całego postępowania administracyjnego. W tej sytuacji należy uznać, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzono w oparciu o niepełny materiał dowodowy i w związku z tym nie można mówić o prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Z uwagi na to, że przeprowadzone postępowanie administracyjne nie doprowadziło do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedwczesnym jest ocenianie na podstawie jakiego przepisu Prawa budowlanego powinno być prowadzone postępowanie doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Rozpoznając ponownie sprawę organy nadzoru budowlanego wezmą pod uwagę wskazane powyżej rozważania a w szczególności prawidłowo wyjaśnią stan faktyczny. Z wyżej wymienionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku.