II OSK 1298/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant Karolina Komotajtys po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2052/09 w sprawie ze skargi J. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2052/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] października 2001 r. nr [...] Wojewoda Śląski na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz. U. Nr 127, poz. 627 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych Oddział Południowy, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę odcinka autostrady A-4 od węzła S. do węzła W., od km [...] do km [...]. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2007 r. J.R. wystąpił o wyjaśnienie wątpliwości co do treści powyższej decyzji przez wskazanie, czy decyzja ta przewiduje pozostawienie w stanie nienaruszonym budynku znajdującego się na działce nr [...] położonej w Z.-M. przy ul. [...], objętej pokrywającymi się ze sobą liniami rozgraniczającymi pas drogowy i teren autostrady, określonymi w decyzji Wojewody Katowickiego z dnia [...] stycznia 1998 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4, a jeśli tak, to jaką przewidziano dla niego funkcję, która byłaby zgodna z definicją autostrady, zawartą w ustawie o drogach publicznych. Wyrokiem z dnia 22 lutego 2008 r. sygn. akt II SAB/Gl 49/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. R. na bezczynność Wojewody Śląskiego, zobowiązał Wojewodę Śląskiego do wydania aktu rozstrzygającego wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2007 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt sprawy. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...] Wojewoda Śląski na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. R. z dnia [...] czerwca 2007 r., wyjaśnił wątpliwości co do treści decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2001 nr [...]. Organ wskazał, iż powyższa decyzja Wojewody nie odnosiła się do budynku znajdującego się na działce nr [...] położonej w Z.-M. i nie określała funkcji tego obiektu w przyszłości. Organ uznał, że sposób użytkowania tego obiektu zależny jest wyłącznie od woli jego właściciela, o ile sposób ten nie będzie kolidował z podstawową funkcją autostrady, o czym rozstrzyga zarządca tej drogi. W uzasadnieniu stwierdził, że postanowienie zostało wydane w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 lutego 2008 r. sygn. akt II SAB/Gl 49/07, jako odpowiedź na wniosek J. R. z dnia [...] czerwca 2007 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia J.R., utrzymał w mocy powyższe postanowienie. W uzasadnieniu organ podał, że decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2001 r. nr [...] i stanowiący jej integralną część projekt budowlany w swej treści nie odnoszą się do budynku znajdującego się na działce nr ew. [...], jaki i do funkcji tego obiektu w przyszłości. Skargę na powyższe postanowienie wniósł J. R., zarzucając naruszenie - art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 118 ze zm.) przez uznanie, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany autostrady i udzielająca pozwolenia na budowę nie pokrywa się z decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady, a w konsekwencji uznanie, że decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2001 r. nr [...] nie obejmuje działki nr [...] i znajdującego się na niej budynku; -art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w związku z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że objęcie nieruchomości liniami rozgraniczającymi autostrady nie ma wpływu na przeznaczenie tej nieruchomości i znajdującego się na niej budynku; -art. 124 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 lutego 2010 r. stwierdził, że organy orzekające w sprawie nie mogły naruszyć przepisów wskazanych w skardze, gdyż nie były one podstawą orzekania. Sąd I instancji wskazał, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością, utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu Wojewoda Śląski, a za nim i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł w inny sposób wyjaśnić treści decyzji z dnia [...] października 2001 r. nr [...], gdyż pozwolenie na budowę oraz zatwierdzony projekt budowlany nie odnosiły się do budynku znajdującego się na działce nr [...], ani do jego funkcji. Co więcej, organy mogły rozważyć możliwość wydania postanowienia o odmowie wyjaśnienia wątpliwości co do treści tej decyzji w zakresie wskazanym we wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2007 r. Wyrokiem z dnia 22 lutego 2008 r. sygn. akt II SAB/Gl Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zobowiązał Wojewodę Śląskiego do wydania aktu rozstrzygającego ww. wniosek skarżącego, nie przesądzając jednak o sposobie załatwienia sprawy przez organ. Ponieważ decyzja organu udzielającego pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2001 r. nie jest niejednoznaczna, ani też nie zawiera jakiejkolwiek zawiłości, która mogłaby utrudnić ustalenie sensu rozstrzygnięcia wobec wskazanego przez skarżącego budynku, Wojewoda Śląski nie miał obowiązku dokonania jej wykładni. Organ mógł zatem odmówić skarżącemu wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, a rozpatrując jego wniosek pozytywnie, wydał rozstrzygnięcie korzystniejsze dla wnioskodawcy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył, reprezentowany przez pełnomocnika J.R., wskazując na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. -art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 113 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku uznania, że treść decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...].10.2001 r. znak [...] (nr [...]) nie wymaga wyjaśnienia; -art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (j.t. z 2006 r., Dz. U. Nr 156, poz. z późn. zm.) oraz art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (j.t. z 2007 r., Dz. U. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (j.t. z 2004 r., Dz. U. Nr 256, poz. 2571 z późn. zm.) poprzez oddalenie skargi w wyniku niezastosowania w/w przepisów prawa materialnego i uznania, że w niniejszej sprawie organy administracji prawidłowo wyjaśniły treść decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2001 r. nr [...]; oraz naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie, tj. -art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. z 2006 r., Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) poprzez uznanie, że decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2001 r. nr [...] nie odnosi się do budynku znajdującego się na działce nr [...]; oraz -art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (j.t. z 2007 r., Dz. U. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (j.t. z 2004 r., Dz. U. Nr 256, poz. 2571 z późn. zm.) poprzez uznanie, że decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2001 r. nr [...] nie odnosi się do przeznaczenia (funkcji) nieruchomości oznaczonej działką nr [...] i znajdującego się na niej budynku. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania zgodnie z przepisami odrębnymi. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż postanowienia o wyjaśnieniu decyzji wydane przez organy administracji, zarówno I, jak i II instancji, nie rozstrzygnęły kwestii zgłoszonej we wniosku. Lakonicznie jedynie wskazano w nich, że decyzja nie odnosiła się do przedmiotowego budynku. W takim przypadku organy administracji powinny stwierdzić, że decyzja nr [...], jako że nie dotyczy budynku na działce nr [...], przewiduje pozostawienie go w stanie nienaruszonym. Sąd I instancji, aprobując stanowisko organów administracji, tj. uznając, że decyzja nr [...] nie odnosiła się do budynku znajdującego się na działce nr [...], ani do jego funkcji, tym samym także naruszył przepisy prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że tak zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. zawiera bardzo lakoniczne uzasadnienie, co nie pozwalała na jednoznaczne stwierdzenie, czy organ administracji zastosował określone przepisy prawa. Skarżący kasacyjnie odniósł argumentację podniesioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej także do treści samej decyzji, o wyjaśnienie której wnioskował, wskazując na te jej składniki, które się powinny w niej znaleźć w związku z istnieniem budynku na działce [...]. Wskazał także, że naruszenie przepisów prawa materialnego może nastąpić także w przypadku ich niezastosowania, a więc w sytuacji, gdy organ administracji powinien lecz nie stosuje określonych przepisów wydając rozstrzygnięcie. Sąd I instancji naruszył wskazane przepisy ustawy Prawo budowlane, nie stosując ich do oceny prawidłowości zaskarżonych postanowień. W szczególności dotyczy to zgodności treści decyzji o pozwoleniu na budowę z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu czy też decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, także w kontekście odniesienia się pozwolenia na budowę do obszaru objętym decyzją lokalizacyjną, zawierającą m.in. linie rozgraniczające teren. Dopiero to pozwoliłoby na określenie, które nieruchomości zostały objęte pasem drogowym. Wskazuje także na brak w decyzji Wojewody nr [...] z dnia [...] października 2001 r. precyzyjnej numeracji działek, na których zlokalizowana jest inwestycja, Stwierdzono, też, że decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2001 r., ([...]), nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, wydana została w oparciu o decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady, która obejmuje działkę [...]. Jeśli więc decyzja nr [...] jest wydana w takich samych granicach jak decyzja lokalizacyjna, a ta ostatnia obejmuje działkę [...], to także decyzja nr [...] obejmuje działkę nr [...], a więc także część budynku znajdującego się na tej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do unormowania art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd, określić ich charakter na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieścić uzasadnienie uchybień zarzucanych sądowi. Autor skargi kasacyjnej formułuje zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności należy zatem poddać kontroli kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych w podstawach tej skargi przepisów postępowania. Już na wstępie należy podkreślić, że w przypadku żadnego z tych zarzutów autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem powyższych przepisów procesowych a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia sądu. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, przy konstruowaniu których nie wykazano, aby mogły one mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku i tym samym, że kształtowały one lub współkształtowały treść tego wyroku, nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Na gruncie bowiem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie takie naruszenie przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia może odnieść zamierzony skutek. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, strona skarżąca kasacyjnie winna przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu na treść orzeczenia, a ponadto wykazania poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. Nie może spełniać tego warunku powtórzenie sformułowania bez przeprowadzenia odpowiedniej argumentacji. Dopiero spełnienie tych warunków daje podstawę do rozważenia zasadności tego zarzutu przez Skład Orzekający. Już tylko z tego powodu żaden z zarzutów skargi kasacyjnej oparty na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie może być uwzględniony. Niezasadność pierwszego z tych zarzutów wiąże się ponadto z tym, że autor skargi kasacyjnej oparł jego treść na stwierdzeniu Sądu I instancji, iż decyzja Wojewody Śląskiego nr [...] z dnia [...] października 2001 r., o wyjaśnienie treści której wniósł skarżący kasacyjnie, nie wymaga wyjaśnienia, w sytuacji, gdy samo wyjaśnienie zostało sformułowane w zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji. Przesłanki z art. 113 § 2 k.p.a., zostały zatem spełnione, co przyznaje także autor skargi kasacyjnej (s. 8 uzasadnienia skargi kasacyjnej) i w tym kontekście stanowisko Sądu tego nie zmienia. Wypowiedź ta nie miała zatem znaczenia dla sądowej kontroli tej decyzji. Została sformułowana jedynie w celu wzmocnienia argumentacji Sądu, wskazującej na niezasadność skargi na tę decyzję w związku z tym, że sama treść decyzji, wyrażona w jej tekście nie budzi wątpliwości. Powyższe stanowisko ma związek z zarzutem następnym, wskazujący na nieprawidłowe wyjaśnienie treści decyzji Wojewody (nr [...]). Także on nie jest zasadny ze względów merytorycznych. Wynika z niego, że autor skargi kasacyjnej, żądając wyjaśnienia kwestii, czy decyzja ta przewiduje pozostawienie w stanie nienaruszonym budynku znajdującego się na działce [...] i uzyskawszy odpowiedź (wyjaśnienie), że tego budynku ta decyzja nie dotyczy, oczekiwał w istocie nie tyle wyjaśnienia wyraźnie sformułowanej treści tej decyzji, ile rozwinięcia tej treści poprzez odniesienie się do kwestii, które pozostawały poza zwerbalizowaną postacią tej decyzji. Autorowi skargi kasacyjnej szło bowiem o rozwinięcie treści decyzji w kierunku rozstrzygnięcia, czy przewiduje ona pozostawienie tego budynku w stanie nienaruszonym oraz określenia sposobu użytkowania tego budynku w przyszłości. Sąd I instancji zasadnie uznał, iż wyjaśnienie treści decyzji Wojewody, sformułowane w zaskarżonym postanowieniu organu odwoławczego oraz utrzymanym nim w mocy postanowieniu Wojewody, są zgodne z treścią art. 113 § 2 k.p.a. Postanowienia te stwierdzały to co mogło z treści decyzji bezpośrednio wynikać, iż pozwolenie na budowę odcinka przedmiotowej autostrady nie odnosiło się do wskazanego we wniosku budynku. W tym właśnie kontekście, wiążącym się z nieobjęciem treścią decyzji kwestii, o wyjaśnienie których domagał się skarżący, Sąd I instancji wskazał na brak niejednoznaczności decyzji nr [...]. W związku z powyższym nietrafne jest także oczekiwanie skarżącego kasacyjnie, iż w wyjaśnieniu wydanym na gruncie art. 113 § 2 k.p.a. organ administracji powinien odnieść się do wskazanych przepisów ustawy o drogach publicznych oraz o autostradach a Sąd I instancji, z powodu nieodniesienia się do niezastosowania tych przepisów przy wyjaśnianiu, uchyli zaskarżone postanowienie. Zakres instytucji wyjaśniania treści decyzji na gruncie art. 113 § 2 k.p.a. ma bowiem ograniczony charakter. Dotyczy przede wszystkim sentencji, odnosząc się do uzasadnienia decyzji jedynie w takim zakresie, w jakim może być to pomocne przy interpretacji rozstrzygnięcia. Ponadto, w zakresie wstępnych ustaleń organu wyjaśniającego leży stwierdzenie, że decyzja została sformułowana w sposób niepozwalający na zrozumienie jej sensu lub w sposób, na gruncie którego wyraźnie dopuszczalne byłyby różne i przynajmniej częściowo wykluczające się wyniki jej wykładni. Dotyczyć to może zatem uchybień językowych (semantycznych czy syntaktycznych) lub uchybień w zakresie spójności jej treści (wewnętrznej koherencji). Wyjaśnienie treści decyzji nie może natomiast co do zasady obejmować pytań o niezawarte w jej treści elementy, bowiem oznaczałoby to żądanie przeprowadzania rozumowań inferencyjnych, opartych na wnioskowaniach prawniczych i wiązałoby się w istocie z żądaniem sformułowania nowej treści decyzji, jeśli nie wydania nowej decyzji. W świetle ustaleń powyższych należy jednoznacznie stwierdzić niezasadność obu zarzutów naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji, poddający kontroli postanowienie w sprawie wyjaśnienia treści decyzji Wojewody nr [...]. Dotyczą one bowiem właśnie takiego rozwinięcia treściowego decyzji, o którym była mowa wyżej, a które wiąże się z wymogami dotyczącymi samej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w kontekście zawartości projektu budowlanego (art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane) oraz zakresu terenu objętego pozwoleniem na budowę oraz sposobu jego oznaczenia i wydzielenia (na gruncie art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu drogowym). W tym kontekście zarzuty te, odnosząc się do uchybień w zakresie treści samej decyzji, nie mogą stanowić zarzutu skutecznego w odniesieniu do wyjaśnienia jej treści na gruncie art. 113 § 2 k.p.a.. W świetle powyższej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.