II OSK 1437/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska – Baran Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 13 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. L. i Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1028/09 w sprawie ze skargi Z. L. i Z. L. oraz J. T. na decyzję Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1028/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skarg Z. i Z. L. oraz J. T. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności, skargi oddalił. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Włocławku decyzją z [...] sierpnia 2009 r. [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. nałożył na [...] S.A. Oddział w T. – inwestora linii napowietrzno-kablowej SN 15 kV na działkach w miejscowościach G. i D. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego na budowę ww. inwestycji, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych oraz obowiązek usunięcia słupa z terenu działki nr A położonej w m. G. stanowiącej własność J. T. i słupa z terenu działki nr B położonej w m. G. stanowiącej własność Z. i Z. L. w terminie do [...] października 2009 r. Wskazano, że do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego doszło w wyniku nieprawidłowego wytyczenia geodezyjnego słupów; zamiast lokalizacji bezpośrednio na granicy działek nr C i A słup znajduje się na terenie działki nr A należącej do J. T., drugi powinien być zlokalizowany na granicy działek nr D i C, a został usytuowany na terenie działki nr D należącej do Z. i Z. L.. Dlatego z uwagi na powyższe odstępstwo od zatwierdzonego projektu zasadne stało się wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W odwołaniu właściciele działek, L. i J. T., zarzucili naruszenie prawa własności oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego poprzez nakazanie inwestorowi doprowadzenia samowoli budowlanej bez tytułu do dysponowania częścią nieruchomości, której dotyczy samowola i bez jego uprzedniej zgody oraz [...] S.A. Oddział w T., zarzucająca wydanie decyzji po upływie terminu 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego i wadliwe oznaczenie adresata decyzji. Kujawsko –Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2009 r. – [...] na podstawie art. 104 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ww. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dot. nazwy podmiotu zobowiązanego - zamiast nazwy [...] S.A. Oddział w T. winno być [...] S.A. Oddział w T. oraz uchylił w części dotyczącej terminu wykonania czynności, wyznaczając nowy do dnia 30 listopada 2009 r. i utrzymał w mocy pozostałą część decyzji. Wskazano, że organ I instancji po stwierdzeniu, że inwestor realizuje roboty budowlane w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, słusznie wstrzymał prowadzenie dalszych robót, a następnie wydał decyzję, nakładającą na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz nakazując wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Z uwagi na odstępstwa od zatwierdzonego projektu bez uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę zasadne stało się wydanie przez organ I instancji decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 nie wymaga konieczności przedłożenia przez inwestora dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako warunku niezbędnego do uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Zarzut [...] S.A., że zaskarżona decyzja organu została wydana po upływie 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia jest nietrafny, bowiem po wydaniu postanowienia z dnia [...] marca 2009 r. wstrzymującego roboty budowlane, organ I instancji wydał w dniu [...] maja 2009 r. decyzję, nakazującą usunięcie spornych słupów, zachowując termin o którym mowa w art. 50 ust. 1. Decyzja PINB z dnia [...] maja 2005 r. uchylona została przez organ II instancji do ponownego rozpatrzenia, a uchylenie decyzji opartej o przepis art. 51 ww. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – nie wywiera bezpośredniego wpływu na ważność postanowienia wydanego na podstawie art. 50 tej ustawy. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego oznaczenia strony, zgodnie z aktualnym stanem podmiotu, nazwa podmiotu wymagała sprostowania. Skargę na powyższą decyzję złożyli Z. i Z. L. oraz J. T. zarzucając błędną wykładnię Prawa budowlanego art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 poprzez uznanie, że w razie istotnego odstępstwa od projektu budowlanego w postaci naruszenia własności poza tytuł prawny do jej dysponowania na cele budowlane nie jest wymagana ich zgoda na jego usunięcie oraz że istnieje potrzeba usunięcia słupa bezprawnie wstawionego na ich polu, mimo że oni takiej konieczności nie zgłaszali i nie wyrażają zgody, co skutkuje nakazaniem inwestorowi usunięcia bezprawia w bezprawny sposób bowiem łamiący ich własność oraz "złamanie" art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i poprzez uznanie, że nie ma konieczności przedłożenia poprzez inwestora dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy istotne odstępstwo od decyzji pozwolenia na budowę i sposobie ograniczenia z korzystania z nieruchomości tworzy nowy stan faktyczny wynikający z przekroczenia zakresu dopuszczalnej ingerencji w ich prawo własności; "złamanie" art. 4 poprzez wydanie inwestorowi nakazu, który wykracza poza zakres zatwierdzonego projektu budowlanego i prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez bezprawną ingerencję w ich prawo własności z pominięciem procedury wywłaszczeniowej, której przeprowadzenia wymaga nowy stan faktyczny w postaci przesunięcia bezprawnie pozostawionego słupa w polu zamiast granicy, a także art. 21 Konstytucji poprzez wydanie decyzji, której wykonanie prowadzi do administracyjnego "złamania" ich własności z pominięciem procedury wywłaszczeniowej ich nieruchomości. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie jej uchylenie i umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy skargi oddalił. Bezspornym w ocenie Sądu jest fakt, że inwestor nie posiadał wymaganej zgody na dokonanie stwierdzonego przez organ istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Inwestor nigdy w tym zakresie nie wywodził odmiennie, tj. iż posiadał zgodę na dokonanie takiego odstępstwa które – co również przyznaje – rzeczywiście zaistniało. Z akt sprawy wynika, że do istotnego odstąpienia przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego doszło z powodu nieprawidłowego wytyczenia geodezyjnego słupów, gdzie zamiast przewidzianej lokalizacji słupa bezpośredniego na granicy działek nr A i B słup znajduje się na terenie działki nr A należącej do skarżącego J. T., natomiast drugi słup powinien być posadowiony bezpośrednio na granicy działek nr C i D, a został usytuowany na terenie działki nr D należącej do skarżących Z. i Z. L. Z uwagi na dokonanie powyższego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego bez uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, zasadne, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy było więc wydanie przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Sąd podniósł również, że inwestor posiadał pozwolenie na budowę. Ubiegając się o takie pozwolenie inwestor musiał wykazać się wymaganym przepisem ustawy Prawo budowlane prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niesłuszny jest więc zarzut skarżących, iż bezpodstawnie w obecnym etapie postępowania zupełnie zaniechano wezwania inwestora do przedłożenia dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli Z. L. oraz Z. L., zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 21 Konstytucji RP poprzez uznanie, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zachowuje swój walor w razie istotnego odstępstwa od projektu budowlanego, skutkującego naruszeniem własności poza zakres tego tytułu i bez konieczności uzyskania tytułu w zakresie przekroczenia, co prowadzi do administracyjnego złamania prawa własności z pominięciem ściśle reglamentowanej ustawowo procedury wywłaszczeniowej jako wyjątku. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajdowała uzasadnionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Niezasadnym okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 21 Konstytucji RP. W sprawie bezspornym jest, na co wskazywał w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji, że inwestor istotnie odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, nie posiadając wymaganej zgody na takie odstępstwo. W takiej zaś sytuacji organy nadzoru budowlanego miały obowiązek w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlanego nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Tym samym zastosowany przez organy tryb legalizacji inwestycji budowlanej znajdował uzasadnienie zarówno w stanie faktycznym jaki przede wszystkim prawnym sprawy. Niewadliwie też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skoro inwestor ubiegając się o pozwolenie na budowę legitymował się wymaganym przepisami prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to nie było konieczności wezwania inwestora do przedłożenia dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest to tym bardziej uzasadnione, że kontrolowana decyzja organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji nałożyła na inwestora m.in. obowiązek usunięcia słupa z terenu działki nr D położonej w G., stanowiącej własność skarżących kasacyjnie. Decyzja ta zmierzała zatem do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, w tym z udzielonym inwestorowi pozwoleniem na budowę, o które występując przedłożył tytuł prawny do nieruchomości. Podkreślić przy tym należy, że doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych na podstawie art. 51 prawa budowlanego powinno nastąpić w aspekcie prawa administracyjnego a nie cywilnego. W rezultacie może więc dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w takim wypadku pokrzywdzony może dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz tylko przed sądem powszechnym (por. wyrok NSA z 13 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 228/07, LEX nr 468751). Zaakceptować przy tym należy pogląd wyrażony w powyższym orzeczeniu zgodnie z którym w sytuacji stosowania trybu naprawczego z art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane i nakazania doprowadzenia do zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych, brak jest możliwości zobowiązania inwestora do składania dokumentu stwierdzającego jego prawo do dysponowania zabudowaną nieruchomością na cele budowlane. Mając na uwadze powyższe, skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdowały uzasadnionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.