I OSK 765/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia WSA del. do NSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 22 września 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 lutego 2010r. sygn. akt II SA/Rz 1007/09 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. akt. II SA/Rz 1007/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych T. B. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu S. z dnia [...] listopada 2009 r. w części odmawiającej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych T. B., która spełniła ustawowe warunki do uznania jej za bezrobotną, jednak nie wypełniła warunków do przyznania zasiłku dla bezrobotnych określonych w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.). T. B. zarejestrowała się jako bezrobotna [...] listopada 2009 r. i w okresie 18 miesięcy poprzedzających tę rejestrację była zatrudniona w Przedsiębiorstwie Produkcyjno-Usługowym [...] Sp. z o.o. przez 90 dni. Przez okres 112 dni ([...] września 2008 r. - [...] grudnia 2008 r.) pobierała też zasiłek chorobowy, którego podstawę stanowiło minimalne wynagrodzenie. Okres uprawniający do nabycia zasiłku wyniósł zatem tylko 202 dni, co stanowi przeszkodę do przyznania zasiłku dla bezrobotnych, skoro w myśl art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy, osoba łącznie przez okres co najmniej 365 dni była zatrudniona lub osiągała wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Do okresu 365 dni zalicza się także przypadający po ustaniu zatrudnienia okres pobierania zasiłku chorobowego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę ich wymiaru, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Do wskazanego okresu 365 dni nie można wliczyć czasu pobierania zasiłku chorobowego w okresie [...] stycznia 2009 r. - [...] marca 2009 r. i czasu pobierania świadczenia rehabilitacyjnego w okresie [...] marca 2009 r. - [...] października 2009 r., gdyż podstawa wymiaru tych świadczeń była niższa od kwoty minimalnego wynagrodzenia, co wynika z pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w R. z dnia [...] listopada 2009 r. W wyniku złożonej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2009 r. w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych T. B. wskazując, iż nawiązując w dniu [...] marca 2008 r., a następnie w dniu [...] czerwca 2008 r. zatrudnienie w pełnym wymiarze czasu pracy skarżąca posiadała zagwarantowane prawo do minimalnego wynagrodzenia i korzystała z ochrony pracowniczej przewidzianej w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Podstawa wymiaru jej potencjalnego zasiłku chorobowego odpowiadała zatem wysokości minimalnego wynagrodzenia, zarówno w trakcie zatrudnienia, jak i po jego ustaniu, co nastąpiło z dniem [...] września 2008 r., przy czym stan ten istniał do [...] grudnia 2008 r. Z dniem 1 stycznia 2009 r. zaczęła obowiązywać ex lege nowa, wyższa stawka minimalnego wynagrodzenia, co wynika z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 września 2007 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2008 r. (Dz. U. Nr 171, poz. 1209) oraz z obwieszczenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2008 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2009 r. (M.P. Nr 55, poz. 499). Zmiana ta (podwyżka) spowodowała, że począwszy od 1 stycznia 2009 r. podstawa wymiaru świadczeń pobieranych przez T. B. nie odpowiadała już minimalnemu wynagrodzeniu, przy czym na zmieniony stan prawny skarżąca nie miała żadnego wpływu. Zmiana minimalnego wynagrodzenia nie objęła więc skarżącej, jako pracownika i nie mogła spowodować podwyższenia wynagrodzenia, gdyż przypadła po ustaniu zatrudnienia, w okresie trwającej nieprzerwanie niezdolności do pracy. Jednakże w dacie podejmowania zatrudnienia, przez cały okres jego kontynuowania w 2008 roku, będąc zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy, skarżąca pobierała wynagrodzenie, którego wysokość odpowiadała minimalnemu wynagrodzeniu, co gwarantowało dostęp do zabezpieczenia społecznego, w tym ubezpieczenia chorobowego i zabezpieczenia przeciwko bezrobociu. Daje to podstawę do przyjęcia, że zmiana z dniem 1 stycznia 2009 r. minimalnego wynagrodzenia, przypadająca w okresie niezdolności do pracy T. B., nie może odnosić się do niej i skutkować pozbawieniem zaliczenia okresów zasiłkowych (zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego), pobieranych od dnia 1 stycznia 2009 r., do wymaganych 365 dni zatrudnienia. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu pełni ochronną funkcję wobec pracowników. Natomiast w przypadku skarżącej, wzrost minimalnego wynagrodzenia przypadający w okresie niezdolności do pracy trwającej nieprzerwanie od [...] września 2008 r. do [...] października 2009 r., przy akceptacji stanowiska organów zatrudnienia, zadziałałby dyskryminująco, ze skutkiem braku możliwości zaliczenia okresu niezdolności przypadającej od dnia [...] stycznia 2009 r. do okresu 365 dni wymaganych przepisem art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. w stanie faktycznym i prawnym sprawy pierwszeństwo winna mieć zatem wykładnia systemowa przed literalną, zastosowaną przez organy. Skoro funkcją regulacji waloryzujących corocznie wysokość minimalnego wynagrodzenia jest regularna poprawa standardu bytowania pracowników (osób ubezpieczonych, opłacających składki na Fundusz Pracy i Fundusz Ubezpieczeń Społecznych), stosownie do wzrastających cen towarów i usług, to te same regulacje nie mogą w sferze zabezpieczenia społecznego równolegle prowadzić do pogarszania sytuacji prawnej beneficjentów pomocy publicznej w stosunku do tej, w jakiej znajdowali się przed aktualizacją minimalnego wynagrodzenia. Prawne mechanizmy ochrony ekonomicznej pracowników przewidziane przez prawo pracy nie mogą prowadzić do wyzuwania ich z praw służących odzyskaniu utraconego bez własnej winy zatrudnienia, z wykorzystaniem zorganizowanej pomocy publicznej przewidzianej w prawie administracyjnym. Przeciwny wniosek byłby nie do pogodzenia z racjonalnością ustawodawcy, a odmienna wykładnia godziłaby w zasadę demokratycznego państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 lutego 2010 r. wniósł Wojewoda Podkarpacki zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez przyjęcie, że zmiana z dniem 1 stycznia 2009 r. wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę przypadająca po ustaniu zatrudnienia w okresie niezdolności do pracy skarżącej nie może się do niej odnosić i skutkować pozbawieniem zaliczenia okresów zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego pobieranych od dnia 1 stycznia 2009 r. do 365 dni wymaganych do nabycia zasiłku dla bezrobotnych. Zarzucono również przyjęcie błędnej wykładni art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę przez uznanie, że w tym stanie faktycznym i prawnym wykładnia systemowa uwzględniająca racjonalność ustawodawcy winna mieć pierwszeństwo przed wykładnią literalną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że wykładnia systemowa art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przedstawiona przez Sąd nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach prawnych. Z przepisu tego wynika bowiem wprost, że do 365 dni, od których uzależnione jest nabycie zasiłku dla bezrobotnych, zalicza się przypadające po ustaniu zatrudnienia okresy pobierania zasiłku chorobowego oraz świadczenia rehabilitacyjnego, o ile podstawa wymiaru tego zasiłku i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, wynosi co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Skoro brzmienie tego przepisu nie budzi wątpliwości, to nie można zastosować interpretacji celowościowej. Podstawa wymiaru zasiłku chorobowego pobieranego przez skarżącą w okresie od [...].01.2009 r. do [...].03.2009 r. oraz świadczenia rehabilitacyjnego otrzymywanego w okresie od [...].03.2009 r. do [...].10.2009 r. była niższa od kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę, co ustalono na podstawie zaświadczenia wystawionego przez ZUS O/R. z dnia [...] listopada 2009 r. Tylko bowiem organ rentowy, który dokonuje wypłaty zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego, jest właściwy do ustalenia podstawy wymiaru tych świadczeń przysługujących z tytułu ubezpieczenia społecznego. Organ zatrudnienia nie może więc dokonywać swobodnej oceny dowodów i przyjąć w przedmiotowej sprawie, że podstawa wymiaru zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego pobieranego przez skarżącą począwszy od dnia 1 stycznia 2009 r. wynosiła minimalne wynagrodzenie. Tylko zatem okres pobierania przez skarżącą zasiłku chorobowego po ustaniu zatrudnienia od [...].09.2008 r. do [...].12.2008 r. podlega zaliczeniu do 365 dni, ponieważ w tym czasie podstawa wymiaru zasiłku chorobowego była równa kwocie minimalnego wynagrodzenia obowiązującego w tym czasie. Natomiast od dnia 1 stycznia 2009 r. - kiedy wzrosła wysokość minimalnego wynagrodzenia z kwoty - podstawa wymiaru zasiłku chorobowego oraz świadczenia rehabilitacyjnego pobieranych przez skarżącą nie odpowiadała już minimalnemu wynagrodzeniu. Wprawdzie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa stanowi, że podstawa wymiaru zasiłku chorobowego z tytułu pracy w pełnym wymiarze czasu pracy nie może być niższa od kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę, ale w tym przypadku bierze się pod uwagę aktualnie obowiązujące minimalne wynagrodzenie za pracę pracowników. Tak ustalona podstawa wymiaru zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego nie ulega podwyższeniu (waloryzacji) w związku ze zmianą wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę ze względu na brak odpowiednich regulacji prawnych w tym zakresie. Uznanie przez organ zatrudnienia, że podstawa wymiaru zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego pobieranego przez skarżącą od dnia 1 stycznia 2009 r. wynosiła minimalne wynagrodzenie za pracę byłoby sprzeczne z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, a w szczególności z zaświadczeniem ZUS-u O/R. z dnia [...] listopada 2009 r. potwierdzającym, że w tym okresie podstawy wymiaru tych świadczeń były niższe od kwoty minimalnego wynagrodzenia za prace obowiązującego w tym czasie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Prawidłowo bowiem Sąd pierwszej instancji przyjął konieczność zastosowania w okolicznościach rozpatrywanej sprawy celowościowej wykładni art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis ten stanowi, iż do okresu 365 dni, przez który w ostatnich 18 miesiącach poprzedzających dzień zarejestrowania jako bezrobotny, dana osoba musiała być objęta ubezpieczeniem społecznym, zalicza się m.in. okresy pobierania zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Skarżąca rozpoczęła pobieranie zasiłku chorobowego od dnia [...] września 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r. Podstawą ustalenia wysokości jej zasiłku wypłacanego w 2008 r. było minimalne wynagrodzenie, co nie jest w sprawie kwestionowane. Z dniem 1 stycznia 2009 r. wysokość minimalnego wynagrodzenia została podwyższona, ale skarżąca otrzymywała zasiłek chorobowy w dotychczasowej wysokości, pomimo, iż według art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 267, ze zm.), podstawa wymiaru zasiłku chorobowego z tytułu pracy w pełnym wymiarze czasu pracy (jak w przypadku skarżącej) nie może być niższa od kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę, po odliczeniu kwoty odpowiadającej 13,71 % tego wynagrodzenia. Od dnia [...] marca 2009 r. do dnia [...] października 2009 r. skarżąca pobierała świadczenie rehabilitacyjne, którego wysokość – według art. 19 ust. 1 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa – ustala się w odniesieniu do podstawy wymiaru zasiłku chorobowego, który skarżąca pobierała do dnia [...] marca 2009 r. Z powyższego wynika, iż skarżąca rozpoczęła pobieranie zasiłku chorobowego w czasie, gdy jego wysokość ustalona została w odniesieniu do wielkości minimalnego wynagrodzenia za pracę. Podwyższenie wysokości wynagrodzenia minimalnego z dniem 1 stycznia 2009 r. nie spowodowało jednak podwyższenia świadczenia skarżącej, która otrzymywała je w dotychczasowej wysokości. W tej sytuacji, skoro zmiana stanu prawnego powodująca podwyższenie wysokości minimalnego wynagrodzenia z dniem 1 stycznia 2009 r. służyła zwiększeniu społecznej ochrony pracowników, to w okolicznościach rozpatrywanej sprawy uprawnienia skarżącej nie mogły być uszczuplone skutkiem takiej zmiany stanu prawnego, która służyła zwiększeniu ochrony tych uprawnień. W konsekwencji należało przyjąć, iż spełnienie przez skarżącą ustawowego wymogu z art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, o ustaleniu wysokości zasiłku chorobowego i w dalszej konsekwencji utrzymującej się choroby ustalenia wysokości świadczenia rehabilitacyjnego na podstawie kwoty wynoszącej co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę - należy odnieść do dnia rozpoczęcia pobierania przez skarżącą zasiłku chorobowego. Skoro bowiem skarżąca nieprzerwanie od dnia [...] września 2008 r. do dnia [...] października 2009 r. pobierała najpierw zasiłek chorobowy, a następnie świadczenie rehabilitacyjne ze względu na trwającą cały czas chorobę, to w istocie pobieranie świadczeń po dniu 1 stycznia 2009 r. było jedynie konsekwencją ustalenia prawa do ich pobierania przed dniem 1 stycznia 2009 r., kiedy to podstawą wymiaru świadczenia skarżącej było minimalne wynagrodzenie. W rozpatrywanej sprawie zaświadczenie ZUS-u O/R. z dnia [...] listopada 2009 r. nie ma więc znaczenia, skoro do ustalenia skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych ma znaczenie okoliczność, czy w chwili ustalenia prawa do pobierania świadczeń z ubezpieczenia społecznego, podstawą wymiaru ich wysokości było wynagrodzenie w minimalnej wysokości. Z tego względu prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, iż zmiana wysokości minimalnego wynagrodzenia z dniem 1 stycznia 2009 r. nie ma znaczenia dla ustalenia uprawnień skarżącej, skoro za istotną prawnie okoliczność należy przyjąć ustalenie, czy w chwili nabycia przez skarżącą prawa do zasiłku chorobowego, podstawą wymiaru jego wysokości było minimalne wynagrodzenie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.