I SA/Wa 928/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Gabriela Nowak Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2010 r. sprawy ze skargi E. D. i P. L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz E. D. i P. L. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu wniosku E. D. i P. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z [...] października 2007 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej nr [...] z [...] czerwca 1956 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z [...] marca 1956 r. o odmowie przyznania dotychczasowym współwłaścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa. W uzasadnieniu organ wskazał, że Minister Budownictwa decyzją z [...] października 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] czerwca 1956 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] marca 1956 r. odmawiającego przyznania dotychczasowym współwłaścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Odmowa nastąpiła ze względu na nie zachowanie przez wnioskodawcę 6 – miesięcznego terminu określonego w art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 45, poz. 50 ze zm.), w którym dotychczasowi właściciele mogli wystąpić o przyznanie im prawa własności czasowej lub prawa zabudowy. E. D. i P. L. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Budownictwa z [...] października 2007 r. Rozpatrując ponownie sprawę organ nadzoru wskazał, że kwestionowane rozstrzygnięcia organów dekretowych I i II instancji wydane zostały z powołaniem się na przepisy dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Przepisy powyższego dekretu – w sposób czytelny określały warunki uzyskania prawa własności czasowej. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 dekretu "Dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące (...) mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy za czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną". Organ nadzoru podkreślił, że termin i tryb obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy określały przepisy Rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej (Dz. U. Nr 6, poz. 43). O przystąpieniu przez gminę do objęcia gruntów w posiadanie Zarząd Miejski m. st. Warszawy obowiązany był zamieścić ogłoszenie w organie urzędowym tego Zarządu, a także w jednym z poczytnych [...] pism codziennych oraz przez rozplakatowanie. Ogłoszenie takie mogło dotyczyć jednej działki, ale mogło też obejmować większą ilość gruntów. Objęcie w posiadanie przez Gminę W. gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] nastąpiło w 16 sierpnia 1948 r., tj. w dniu wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy Nr 20 z 1948 r. (por. § 3 pkt 1 w/w Rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r.). Ponadto ogłoszenie o objęciu gruntu opisanej nieruchomości przez gminę zostało opublikowane w "Życiu Warszawy" Nr 225 z 16 sierpnia 1948 r. Dlatego zdaniem organu chybiony jest zarzut wnioskodawców, iż byli właściciele nie byli poinformowani o fakcie objęcia przedmiotowego gruntu przez gminę. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, a także treść art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. organ nadzoru stwierdził, że ostateczny termin, w którym dotychczasowi właściciele nieruchomości mogli złożyć wniosek o przyznanie im prawa własności czasowej minął 16 lutego 1949 r. Z akt własnościowych wynika, że 29 lutego 1949 r. wpłynęło do Zarządu Miejskiego w W. podanie W. L. – matki byłego współwłaściciela nieruchomości – w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Jednocześnie wnioskodawczyni dołączyła do powyższego podania pismo o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Orzeczeniem administracyjnym nr [...] z [...] października 1950 r. Prezydium Rady Narodowej w W. odmownie rozpatrzyło wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. W uzasadnieniu organ wskazał, że termin do złożenia wniosku upłynął 16 lutego 1949 r., a poza tym "podanie o przywrócenie terminu nie zawiera wskazania okoliczności i dowodów stwierdzających, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy Ob., z powodu przeszkód nie do przezwyciężenia". Biorąc pod uwagę powyższe orzeczenie, Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem administracyjnym nr [...] z [...] marca 1956 r. odmówiło dotychczasowym współwłaścicielom E. z L. P. i J. A. L. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]. Decyzją nr [...] z [...] czerwca 1956 r. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej utrzymało w mocy rozstrzygniecie organu I instancji. Minister Infrastruktury wskazał, że nie złożenie wniosku przez osobę uprawnioną w ustawowo określonym terminie, liczonym od dnia objęcie gruntu w posiadanie przez gminę, powodowało przejście z mocy prawa na własność gminy budynków znajdujących się na danym gruncie. Z kolei 6 – miesięczny termin określony w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. jest terminem zawitym prawa materialnego o skutkach prekluzyjnych, który ogranicza w czasie dochodzenie przed powołanym do tego organem realizację praw podmiotowych, a jego bezskuteczny upływ powoduje wygaśnięcie prawa. Do terminu tego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przywrócenia terminu. Minister Infrastruktury stwierdził, że złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej po terminie określonym w przepisach powołanego dekretu stanowi okoliczność wystarczającą do wydania decyzji odmownej. Dlatego w ocenie organu słuszna jest konkluzja zawarta w decyzji Ministra Budownictwa z [...] października 2007 r., iż nie złożenie przez osobę uprawnioną wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu stanowiło okoliczność wystarczającą do orzeczenia o nie przyznaniu prawa własności czasowej i uniemożliwiło organowi rozpatrzenie sprawy merytorycznie. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E. D. i P. L. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Budownictwa z [...] października 2007 r., a także o uchylenie decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] czerwca 1956 r. i orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] marca 1956 r. Decyzji Ministra Infrastruktury zarzucili naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 kpa w stopniu mającym wpływ na jej treść, a polegające na: bezpodstawnym przyjęciu, że Minister Budownictwa w sposób wyczerpujący zebrał i prawidłowo rozpatrzył materiał dowodowy w tej sprawie, podczas gdy organ w ogóle nie rozważył czy Prezydium Rady Narodowej W. rozpoznając wniosek E. P. z domu L. i J. L. o przyznanie im prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] brało pod uwagę podanie W. L. z 12 grudnia 1946 r. o reprywatyzację nieruchomości, a nadto doszedł do błędnego przekonania, iż podanie to nie było wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej, gdyż nie zostało złożone w Zarządzie Miejskim i nie zostało opatrzone znakami opłaty skarbowej. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż uszło uwadze organu nadzoru, że matka J. L. – W. L. złożyła 12 grudnia 1946 r. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Skarżący wskazali, iż okoliczność, że wniosek został złożony wcześniej niż przewidywał art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. nie niweczył jego prawnej skuteczności, a więc ów wniosek powinien zostać rozpoznany (vide uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 września 2003 r., sygn. akt OPK 3/30). Nadto fakt, iż wniosek ten został nazwany podaniem o reprywatyzację, a nie o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy nie mógł stanowić podstawy do odmowy jego rozpoznania. Z kolei nie złożenie podania w Zarządzie Miejskim, lecz w Resorcie Mieszkaniowym, Wydziale Administracji Nieruchomości Rejon Nr [...] nie może być, w ocenie skarżących, argumentem usprawiedliwiającym jego nierozpoznanie, albowiem materiał dowodowy powinien zostać zebrany w sposób wyczerpujący i wszechstronnie rozważony. Wydział Administracji Nieruchomości powinien zawiadomić W. L., że nie jest właściwy do załatwienia tej sprawy i przekazać sprawę do Zarządu Miejskiego. Brak opłaty skarbowej na podaniu nie powoduje nieważności czynności prawnej, stronę należało bowiem wezwać do uzupełnienia tego braku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W tym przypadku nie ma ustawy szczególnej. Tak więc kontrola sądu administracyjnego sprawowana będzie pod względem zgodności z prawem. Skarga jest zasadna. Organ w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego (wyrok NSA z 7 marca 2007 r. I OSK 845/06 Lex 344539). Wprawdzie w postępowaniu nadzorczym badane są przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., to jednakże w postępowaniu tym obowiązują ogólne zasady postępowania administracyjnego, w tym normujące ocenę dowodów. Wymaga też dodania, że przepisy k.p.a. nie dają podstawy do wyłączenia w postępowaniu nadzorczym ogólnych zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 8 k.p.a., a także przepisów normujących postępowanie dowodowe, w tym w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W niniejszej sprawie podstawą odmowy przyznania prawa własności czasowej było nie złożenie przez byłych właścicieli wniosku dekretowego w terminie, co skutkowało wydaniem orzeczenia o odmowie przewrócenia terminu, a następnie wydaniem orzeczenia administracyjnego i decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej. Organ nadzoru dokonując oceny orzeczenia z [...] marca 1956 r. i decyzji z [...] czerwca 1956 r. wziął pod uwagę wyłącznie wniosek W. L. o przywrócenie terminu i załączony do niego wniosek dekretowy. Tymczasem - jak wynika z akt sprawy – z zaświadczenia Resortu Mieszkaniowego Wydziału [...] – W. L., matka małoletniego właściciela J. L., złożyła 12 grudnia 1946 r. lub wcześniej podanie o reprywatyzację nieruchomości przy ul. [...]. Organ nadzoru dowolnie założył, że powyższy wniosek nie dotyczył przyznania prawa własności czasowej. Konkluzję tę wyprowadził z faktu, że wnioski dekretowe składano do Zarządu Miejskiego w W. i podlegały one opłacie, a na zaświadczeniu z 12 grudnia 1946 r. nie ma znaków opłaty. Opłacony został zaś wniosek o przywrócenie terminu. Pogląd taki jest co najmniej przedwczesny. Nie zbadano bowiem, czy i w jaki sposób, wniosek z 1946 r. został rozpoznany i jaka była jego treść, czy Resort Mieszkaniowego Wydziału [...] przekazał go innemu organowi do rozpoznania. Organ nadzoru nie podjął żadnych czynności w zakresie uzyskania tego wniosku. Nie zwrócono się do skarżących, czy są w posiadaniu kopii tego wniosku, jak również nie starano się go odnaleźć w zasobach archiwalnych. Zważyć należy na stan prawny gruntów warszawskich w 1946 r. Wówczas obowiązywał dekret [...]. W. L., składając w 1946 r. wniosek "o reprywatyzację", nie mogła skutecznie domagać się w stosunku do nieruchomości swojego syna spełnienia innych roszczeń niż zezwalało na to obowiązujące wtedy prawo. Zatem w świetle dekretu mogła skutecznie żądać jedynie przyznania prawa własności czasowej - a nie reprywatyzacji. Pod tym kątem organy dekretowe nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego. Również organ nadzoru nie ocenił w powyższym aspekcie orzeczenia i decyzji dekretowych. Kwestia opłat nie ma doniosłości prawnej dla oceny skuteczności wniosku dekretowego, a organ nadzoru nie dysponując wnioskiem z 1946 r. (jego odpisem lub kopią), lecz jedynie zaświadczeniem, nie miał podstaw do twierdzenia, że podanie nie zostało opłacone. Podnieść należy, że wniosek o przywrócenie terminu złożony w 1949 r. sam w sobie nie niweczył wcześniejszego wniosku z 1946 r., jeżeli okaże się, że zawierał on żądanie dekretowe. Brak powołania się przez W. L. we wniosku o przywrócenie terminu na swój wniosek z 1946 r. nie przesądza o treści wcześniejszego żądania. Zważyć także należy, że w aktach administracyjnych brak jest także odwołania W. L. z 5 kwietnia 1956 r. od orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] marca 1956 r. Nie wiadomo więc, jakie zarzuty w nim zostały podniesione oraz czy odwołująca się wskazywała na wcześniejszy wniosek, czy do odwołania zostały załączone jakieś dokumenty. Nie wyjaśnienie powyżej wskazanych okoliczności stanowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a także uzasadnia zarzut przedwczesnej oceny organu nadzoru, że akty administracyjne wydane w postępowaniu zwykłym nie są dotknięte wadą rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu. Gdyby się okazało, że wniosek z 1946 r. był de facto wnioskiem dekretowym, to mogłoby to mieć istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem orzeczeń dekretowym, a tym samym i rozstrzygnięć w postępowaniu nadzorczym. Dodać trzeba, że fakt złożenia wniosku dekretowego przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę, zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa podlega rozpoznaniu (por. uchwałę pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2003 r., sygn. akt OPK 3/03 (ONSA 2004/1/12). Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności - z mocy art. 145 § 1 pkt c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 wyżej wskazanej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wskazań wynikających z niniejszego uzasadnienia.