II SA/Gd 718/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 października 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lipca 2009 r., nr [...], 2. zasądza do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. K. 1500 (tysiąc pięćsety) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 14 października 2009 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia M. K. na postanowienie organu I instancji o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia w kwocie 71 823,80 zł wobec uchylania się od wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżone postanowienie organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że w decyzji z dnia 20 listopada 2007 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane, nakazano M. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanej wiaty drewnianej trwale związanej z gruntem, dostawionej do budynku usługowego, z dachem stanowiącym taras dostępny z I piętra, częściowo zadaszony, o wymiarach 23,4 m x 3,94 m, posadowionej na działce nr [...] w Ł. Decyzja ta nie została zaskarżona w administracyjnym toku instancji wobec czego stała się ostateczna. W związku z powyższym, po wystawieniu upomnienia, wzywającego do dobrowolnego wykonania obowiązku orzeczonego w w/w decyzji, doręczonego stronie w dniu 4 stycznia 2008 r., organ I instancji w dniu 20 lutego 2008 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. W dniu 20 lutego 2008 r. M. K. wniosła o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Organ powyższego wniosku nie uwzględnił, czemu dał wyraz w postanowieniu z dnia 25 czerwca 2008 r., utrzymanym w mocy następnie przez organ odwoławczy. Skarga na postanowienie organu odwoławczego z dnia 28 października 2008 r. została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 marca 2009 r. o sygn. akt II SA/Gd 866/08. Wobec braku realizacji orzeczonego wobec strony obowiązku administracyjnego organ I instancji, na mocy art. 121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postanowieniem z dnia 7 lipca 2009 r. nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 71 823,80 zł. Postanowienie to zostało przez stronę zaskarżone. Oceniając zasadność zażalenia organ odwoławczy powołał treść przepisów art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wskazujących na sposób obliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki budynku lub jego części. Następnie organ podał definicję budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którą jest to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach. Jak wskazał organ, wprawdzie nakaz rozbiórki dotyczył "wiaty o konstrukcji drewnianej, trwale związanej z gruntem, dostawionej do budynku usługowego z dachem (...)", to jednak w istocie określenie tej konstrukcji jako wiaty jest niewłaściwe. W ocenie organu jest to bowiem konstrukcja dostawiona do budynku usługowego, stanowiąca w istocie jego rozbudowę. Wykonany taras jest bowiem dostępny z poziomu I piętra, co wskazuje, że konstrukcja ta stanowi rozbudowę istniejącego budynku. W tej sytuacji, zdaniem organu, zasadne jest obliczenie grzywny w celu przymuszenia w oparciu o dyspozycję art. 121 § 4 i 5 cytowanej ustawy egzekucyjnej. Ustosunkowując się do zarzutu zażalenia, że wiata nie jest trwale związana z gruntem organ odwoławczy wyjaśnił, że dobudowana do budynku konstrukcja drewniana połączona jest z gruntem za pomocą elementu stalowego wbitego w grunt. W odniesieniu do elementów drewnianych - taki sposób połączenia z gruntem traktowany jest jako trwały. W skardze na powyższe postanowienie M. K. wniosła o jego uchylenie. Skarżąca zarzuciła postanowieniu: 1. błędne ustalenie co do tego, że przedmiot rozbiórki dotyczy budynku, podczas gdy jest to niezadaszony otwarty taras na konstrukcji nietrwale złączonej z gruntem, bez fundamentów, dachu i przegród budowlanych, co skutkowało wadliwym obliczeniem wysokości grzywny, 2. błędne ustalenie, że konstrukcja, będąca przedmiotem rozbiórki, jest trwale związana z gruntem, 3. brak ustosunkowania się do faktu niemożliwości rozbiórki tarasu w wyznaczonym przez organ okresie, wobec nie posiadania na to środków finansowych w dobie kryzysu. Wskazując na powyższe uchybienia, skarżąca wniosła o uchylenie grzywny jako niesłusznej co do zasady i wysokości. Podała też, że wiata została wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną, na co skarżąca poniosła wysokie nakłady, zlecając wykonanie projektu i zabudowy wyspecjalizowanej jednostce. Wskazała też, że w 2009 r. nie osiągnęła zysków, wiec nie stać jej na koszty związane z rozbiórką. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Organ wskazał też, odnosząc się do zarzutu braku ustosunkowania do faktu kryzysu i braku środków na rozbiórkę, że grzywna w celu przymuszenia ma charakter sanacyjny i wymierzana jest w związku z uchylaniem się zobowiązanego od wykonania obowiązku prawnego, określonego w decyzji. Argumenty natury ekonomicznej nie mogą mieć wpływu na zasadność wymierzenia grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w art. 1 § 1 ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /§ 2/. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżone postanowienie jest niezgodne z prawem, choć nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze uznać należy za zasadne. Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem oceny dokonanej przez sąd w niniejszym postępowaniu jest jedynie kwestia zasadności i wysokości, orzeczonej w zaskarżonym oraz poprzedzającym go postanowieniu organu I instancji, grzywny w celu przymuszenia. Sąd nie badał zatem zasadności wydanego tytułu wykonawczego, ani nałożonego na skarżącą obowiązku rozbiórki, gdyż kwestie te leżą poza granicami postępowania objętego niniejszą skargą. Podzielić należy stanowisko strony w kwestii kwalifikacji przedmiotu objętego nakazem rozbiórki, uznając że nie jest to budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem budynek to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach. Z akt sprawy i załączonej dokumentacji fotograficznej wynika, że rozbiórka dotyczy drewnianej wiaty, trwale związanej z gruntem, dostawionej do budynku usługowego z dachem stanowiącym taras dostępny z I piętra, częściowo zadaszony, o wymiarach 23,4 mx 2,94 m. Wiata ta nie spełnia kryteriów, pozwalających – po myśli art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane – zakwalifikować jej jako budynku. Nie ulega wątpliwości, wbrew przeciwnym twierdzeniom zawartym w skardze, że jest ona trwale połączona z gruntem za pomocą stalowych elementów wbitych w grunt, jednak nie stanowi obiektu wydzielonego z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, jest też tylko częściowo zadaszona. Brak spełniania powyższych kryteriów (wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród, dach) sprawia, że wiaty tej nie można traktować jako budynku, ani też jego części. Podkreślić należy, że obowiązkiem organu administracji, tym bardziej w sytuacji, gdy odstępuje od kwalifikacji obiektu budowlanego, dokonanej w decyzji rozbiórkowej, co miało miejsce w niniejszej sprawie, jest wnikliwa analiza, czy nakaz rozbiórki dotyczy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, czy też innego obiektu budowlanego. Kwestia kwalifikacji obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki ma bowiem bezpośredni wpływ na sposób liczenia wysokości grzywny i stosowane w tej sytuacji przepisy prawa. Do obiektów budowlanych lub ich części, których rozbiórkę nakazano, a które nie są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia nie można stosować przepisu art. 121 § 5 ustawy egzekucyjnej. Przepis ten, jak wskazano powyżej, ustanawia sposób obliczania wysokości grzywny; wysokość ta nie jest przez ustawodawcę ograniczona górnymi granicami, jak to przewidziano w innych przypadkach (§ 2 i 3), nie można więc tu dopuścić do stosowania wykładni rozszerzającej, gdyż mogłoby to doprowadzić do sytuacji, że wysokość grzywny byłaby wyższa niż wartość obiektu budowlanego, którego rozbiórkę nakazano. Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek, należy stosować przepisy art. 121 § 2, 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tym zakresie zarzuty zawarte w skardze należy uznać za uzasadnione – na skutek błędnej wykładni art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane organ niewłaściwie zastosował przepis art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wadliwie ustalając wysokość grzywny. Nie można wszakże podzielić argumentów skargi wskazujących na niezasadność wymierzonej grzywny w celu przymuszenia, a więc jej wadliwość co do samej istoty. Brak realizacji obowiązku o charakterze niepieniężnym, w szczególności jeśli chodzi o wyegzekwowanie nakazu przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego, skutkuje wdrożeniem wobec opornego zobowiązanego środków przymusu. W odniesieniu do egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym grzywna w celu przymuszenia jest praktycznie jedynym (pierwszym i ostatnim) środkiem egzekucyjnym, gdyż po niej następuje już tylko wykonanie zastępcze, które bez wątpienia jest środkiem bardziej uciążliwym niż grzywna, i kończy postępowanie egzekucyjne. Bez znaczenia w sytuacji stosowania omawianego środka egzekucyjnego są podnoszone w skardze argumenty natury ekonomicznej, jak brak środków na rozbiórkę, czy niedogodny dla strony termin jej dokonania. Grzywna w celu przymuszenia jest bowiem prawną odpowiedzią na niezgodne z przepisami postępowanie zobowiązanego, który dobrowolnie uchyla się od wykonania nałożonego nań obowiązku prawnego, narażając się tym samym na niedogodności związane z przymusową egzekucją. Mając zatem na uwadze wskazane wyżej uchybienia organu w kwestii kwalifikacji przedmiotu rozbiórki i wpływu tego uchybienia na mające zastosowanie przepisy dotyczące wysokości grzywny w celu przymuszenia, działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji dokonają prawidłowej kwalifikacji przedmiotu rozbiórki, uwzględniając wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Stosownie do dokonanych ustaleń i ich oceny w kontekście przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ prawidłowo ustali ewentualną wysokość grzywny w celu przymuszenia. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku w oparciu o treść przepisu art. 200 cytowanej wyżej ustawy, zasądzając od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 1 500 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi.