I SA/Wa 1492/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Bogdan Wolski Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2010 r. sprawy ze skargi D. w W. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1998 r. nr [...] dotyczącej uwłaszczenia Przedsiębiorstwa [...] w W. działką nr [...] położoną w W. przy ul. [...] W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Wojewoda [...], działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) - w tym art. 200 - oraz § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120) - decyzją nr [...] z dnia [...] istopada 1998 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo U[...] z siedzibą w W., którego następcą prawnym jest obecnie Przedsiębiorstwo [...] w W., prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] o pow. [...] m², oznaczonego jako działka nr [...] w obrębie [...] oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Pismem z dnia 11 kwietnia 2005 r. K. T., J. T. i E. D. wystąpiły o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, w części odnoszącej się do hipoteki [...] rej. Hip. Nr [...]. W trakcie prowadzonego postępowania Minister Budownictwa postanowieniem z dnia [...] września 2006 nr [...] zawiesił je, a następnie - po ustaniu przyczyny zawieszenia - podjął zawieszone postępowanie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]. Minister stwierdził, że uwłaszczenie, które nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ww. ustawy z dnia 29 września 1990 r., odnosi się do stanu prawnego obowiązującego w dniu 5 grudnia 1990 r. i oznacza przekształcenie istniejącego prawa zarządu w prawa rzeczowe wymienione w powołanych przepisach. Uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. Część dawnej nieruchomości warszawskiej uregulowanej w hipotece [...] rej. Hip. Nr [...] weszła w skład działki nr [...], której własność Skarb Państwa nabył na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Poprzednimi właścicielami tej działki byli W. i J. małż. T., zaś ich następcami prawnymi są: K. T., J. T. i E. D. Byli właściciele wnioskiem złożonym w dniu 24 maja 1949 r. wystąpili o przyznanie im prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości [...] w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Po rozpoznaniu tego wniosku, Naczelnik Dzielnicy W. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1974 r. odmówił im przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] z jednoczesnym przejęciem na własność Państwa wszystkich budynków znajdujących się na tym gruncie. K. T., J. T. i E. D. wnioskiem z dnia 12 stycznia 2000 r. wystąpiły o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] kwietnia 1974 r. odmawiającej przyznania byłym właścicielom prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] kwietnia 1974 r. orzekającej o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...] - w części stanowiącej własność Skarbu Państwa tj. co do części działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] w obrębie [...], zaś Minister Budownictwa – po rozpoznaniu odwołania Przedsiębiorstwa [...] w W. – decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] utrzymał ją w mocy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosło Przedsiębiorstwo [...] w W. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2006 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1344/06 oddalił skargę – wyrok jest prawomocny. W związku z powyższym Minister stwierdził, że decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. wywołała skutek ex tunc, a zatem odżyła na nowo sprawa z wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu (aktualnie użytkowania wieczystego), co oznacza istnienie nierozpatrzonych roszczeń i praw osób trzecich wynikających z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Skoro więc uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich, to ww. decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1998 r. - w części odnoszącej się do hipoteki [...] rej. Hip. Nr [...] - zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż rażąco narusza prawo, tj. art. 2 ust. 1 ww. ustawy z dnia 29 września 1990 r. - w zakresie praw osób trzecich. Dlatego też decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1998 r. nr [...] dotyczącej uwłaszczenia Przedsiębiorstwa [...] w W. działką nr [...] w obrębie [...], położoną w W. przy ul. [...] - w części odnoszącej się do hipoteki [...] rej. Hip. Nr [...]. Dodał, że z akt sprawy nie wynika, aby w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Przedsiębiorstwo [...] w W. wystąpiło z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Infrastruktury – podnosząc fakt, ze w niniejszej sprawie zachodzą nieodwracalne skutki prawne. Przysługujące mu prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz własności posadowionego tam budynku zostało wpisane do księgi wieczystej, przedsiębiorstwo dokonało znacznych nakładów na nieruchomość, a ponadto została ona oddana do korzystania osobie trzeciej na podstawie stosunku zobowiązaniowego. Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] – podzielając w całości swoje wcześniejsze rozważania. Minister stwierdził, że uwłaszczenie, stosownie do art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., odnosi się do stanu prawnego z dnia 5 grudnia 1990 r. i nie może naruszać praw osób trzecich. Ponieważ została stwierdzona nieważność decyzji odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości – zatem należy ponownie rozpatrzeć wniosek poprzednich właścicieli z dnia 24 maja 1949 r. o przyznanie im prawa własności czasowej. Wniosek ten ma bezwzględne pierwszeństwo w rozpoznaniu, gdyż ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz innych osób, możliwe jest dopiero po negatywnym rozpoznaniu tego wniosku. Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że ww. decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] listopada 1998 r., w części odnoszącej się do nieruchomości uregulowanej w dawnej hipotece [...] rej. Hip. Nr [...], rażąco narusza prawo tj. art. 200 ust. 4 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - w zakresie ochrony praw osób trzecich, co wyczerpuje przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Dodał, że przesłanką negatywną do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych - które jednak w niniejszej sprawie nie zachodzą. W szczególności nie powoduje nieodwracalnych skutków prawnych ujawnienie nabytych praw przez jednostkę uwłaszczoną w księdze wieczystej. Nieodwracalność skutków prawnych następuje wtedy, gdy skutki prawne decyzji administracyjnej nie mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego. Jeżeli zaś organ administracji może odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności, oznacza to, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego - co ma miejsce w niniejszej sprawie. Również nakłady poczynione na nieruchomości nie mogą być oceniane jako zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Nakłady te podlegają jedynie rozliczeniu w postępowaniu cywilnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Przedsiębiorstwo [...] w W. - domagając się uchylenia decyzji wydanych w niniejszej sprawie. Skarżący uzasadniał swoje stanowisko podtrzymując argumentację podniesioną we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy - a sprowadzającą się do twierdzenia, że z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, nie było możliwe stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1998 r. nr [...] dotyczącej uwłaszczenia Przedsiębiorstwa [...] w W. przedmiotową działką nr [...], położoną w W. przy ul. [...] - w części odnoszącej się do hipoteki [...] rej. Hip. Nr [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1998 r. odnośnie uwłaszczenia Przedsiębiorstwa [...] w W. działką nr [...] położoną w W. przy ul. [...]. W przedmiotowej sprawie stan faktyczny ustalony przez organy nie był rzeczą sporną, skarżący nie kwestionował też, że przedmiotowa decyzja uwłaszczeniowa została wydana z naruszeniem praw osób trzecich - podnosił tylko, że nie można stwierdzić nieważności decyzji z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. W tej kwestii wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając wyrok (prawomocny) z dnia 22 listopada 2006 r. w sprawie sygn. akt I SA/WA 1344/06, w której oddalił skargę Przedsiębiorstwa [...] w W. na decyzję Ministra Budownictwa stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] kwietnia 1974 r. orzekającej o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ulicy [...] - która to sprawa była powodem zawieszenia postępowania w sprawie niniejszej. Sąd podniósł, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 1998 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w W., którego następcą prawnym jest obecnie Przedsiębiorstwo [...] w W., prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] - działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) - w tym art. 200. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że przepis ten stanowi podstawę prawną do wydawania decyzji deklaratoryjnych, zapadających w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z 1991 r. ze zm. ) o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, które to postępowania nie zostały zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem – w tym kontekście – przepis ten stanowi kontynuację regulacji prawnej zawartej w art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Świadczy o tym także treść przepisu art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zawiera analogiczną klauzulę (jaka zawarta była w art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości), że nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego nie może naruszać praw osób trzecich. Dodał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo – administracyjnym pierwszeństwo przed wszelkimi innymi zadysponowaniami gruntami [...] ma zawsze rozpoznanie tzw. wniosku dekretowego, czyli złożonego w trybie art. 7 cytowanego dekretu. Dopóki zatem wniosek taki nie zostanie rozpoznany, nie można mówić o nabyciu z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe prawa użytkowania wieczystego gruntu objętego powyższym wnioskiem. Ponieważ wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku byłego właściciela nieruchomości [...] działa ex tunc (z mocą wsteczną) oznacza to, że decyzja taka zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego, tak jakby nigdy nie została wydana. Skutkiem tego powstaje obecnie konieczność orzeczenia ponownie o zasadności wniosku dekretowego. Wcześniejsze zatem wydanie decyzji uwłaszczającej, co do tej części gruntu, której dotyczył wniosek dekretowy, prowadzi w konsekwencji do wyeliminowania jej z obrotu prawnego w takim zakresie, w jakim narusza to prawa następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej. W tym bowiem zakresie – zgodnie z wyżej przytoczoną regulacja prawną – prawo użytkowania wieczystego do gruntu i prawo własności budynków nie powstało z mocy prawa (bo naruszało to prawa osób trzecich) - a zatem nie mógł zostać potwierdzony decyzją organu wojewódzkiego fakt jego nabycia. Z tych względów Sąd uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej w części, w której dotyczyła ona gruntu objętego wspomnianym wnioskiem dekretowym było prawidłowe. Decyzja ta naruszała bowiem w sposób rażący (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) przepis art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W kontekście powyższego Sąd podzielił właściwie uzasadniony pogląd organu, że decyzja uwłaszczeniowa, w której potwierdzono nabycie praw, co w istocie rzeczy nie nastąpiło, nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Organ administracji publicznej miał bowiem kompetencję do cofnięcia na drodze administracyjnej zaistniałego skutku prawnego, polegającego na potwierdzeniu, że zostało nabyte określone prawo, które w tym wypadku - jak wyżej stwierdzono - nie powstało. Sad w niniejszym składzie w pełni ten pogląd podziela. Podkreślić należy, że zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej było wielokrotnie przedmiotem rozważań zarówno w judykaturze jak i doktrynie prawa administracyjnego. Faktem jest, że stan nieodwracalnych skutków prawnych stanowi wyjątek od zasady, iż decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Dlatego w każdej sprawie, w której zachodzi możliwość przyjęcia, iż zaistniała negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności, konieczne jest szczególnie wnikliwe rozważenie, w jakich okolicznościach faktycznych doszło do oceny skutków decyzji, a w związku z tym, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja oraz jakie są konsekwencje pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą nieważności. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że niniejszej sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne. Takie stanowisko prezentuje także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 lutego 2003 r. I CKN 58/01 stwierdzającym, iż nieważna jest umowa o oddaniu na rzecz innych osób gruntu w użytkowanie wieczyste, zawarta przed rozpoznaniem wniosku poprzedniego właściciela o przyznanie użytkowania wieczystego tego gruntu. W związku z tym Sąd uznał, że w takiej sytuacji dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o nabyciu użytkowania wieczystego przez państwową osobę prawną. Podsumowując, Sąd uznał, że obie decyzje Ministra Infrastruktury są zgodne z prawem. Stwierdzić też należy, że organ orzekający w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.