I OSK 526/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. P., K. G., J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Po 558/08 w sprawie ze skargi I. P., K. G., J. G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę I. P., K. G. i J. G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U.Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą wprowadzającą, stwierdził, że część nieruchomości położonej w miejscowości B., oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni 0,0300 ha i nr [...] o powierzchni 0,0300 ha, stanowiącej fragment drogi krajowej nr [...] Nowy Tomyśl - Grodzisk Wlkp - Kościan - Kunowo, będącej aktualnie współwłasnością K. G., A. G. i I. W. P. w udziałach po 1/3, a w dniu 31 grudnia 1998r r. stanowiącej własność F. G. i pozostającej w tej dacie we władaniu Skarbu Państwa - z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa, za odszkodowaniem, własnością Województwa Wielkopolskiego, jako grunt zajęty pod drogę publiczną - drogę wojewódzką. W uzasadnieniu pouczono, że ustalenie i wypłata odszkodowania nastąpi na wniosek uprawnionych, który winien być, zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy, złożony do Starosty Kościańskiego, do dnia 31 grudnia 2005 r. Pismem z dnia [...] listopada 2007 r. I. P., K. G. i J. G. wystąpili do Starostwa Powiatowego w Kościanie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki zajęte pod drogę publiczną, stwierdzając, że zakreślony w art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej termin do złożenia tego wniosku nie znajduje zastosowania, albowiem dowiedzieli się oni o fakcie wywłaszczenia już po jego upływie. W takiej sytuacji, wobec braku realnych możliwości dochowania terminu, powstałby stan faktyczny niemożliwy do pogodzenia z art. 21 Konstytucji RP. Starosta Kościański decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., w oparciu o art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, stwierdzając, że w dacie jego wszczęcia roszczenie odszkodowawcze już wygasło. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Wielkopolski, decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko wyrażone przez organ I instancji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu I. P., K. G. i J. G., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucili zastosowanie art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej, który rażąco narusza normę zawartą w art. 21 Konstytucji RP. Skarżący wskazali, iż w systemie prawnym funkcjonują równolegle dwie normy, które ze sobą kolidują. Pierwsza norma daje podstawę do ustalania i wypłacania odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną na wniosek właściciela nieruchomości złożony w określonym czasie, po upływie którego roszczenie wygasa, natomiast druga norma, zawarta w Konstytucji stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W rozpatrywanej sprawie, pomimo zgodności działań podjętych przez organy administracyjne z przepisami ustawy wprowadzającej, pozbawiono skarżących prawa własności nieruchomości bez odszkodowania, co wprost narusza dyspozycję art. 21 Konstytucji RP. Skarżący podnieśli, iż decyzja wydana w oparciu o przepisy sprzeczne z Konstytucją RP nie powinna się ostać, a Sąd Administracyjny jest władny stwierdzić, że w konkretnej sprawie doszło do naruszenia przepisów konstytucyjnych, jak również może skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, iż na podstawie art. 73 ustawy wprowadzającej doszło do przeniesienia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego własności nieruchomości pozostających dnia 31 grudnia 1998 r. w ich władaniu, lecz niestanowiących ich własności i zajętych pod drogi publiczne. Skoro zaś do przeniesienia własności nieruchomości należących do poprzednika prawnego skarżących – F. G. doszło z mocy prawa już z dniem 1 stycznia 1999 r., to za chybiony uznać należy wywód skarżących, że zostali wywłaszczeni dopiero decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2007 r. i dlatego nie mogli wystąpić w ustawowym terminie o odszkodowanie. Sąd I instancji zauważył, iż choć warunkiem przyznania omawianego odszkodowania jest wydanie decyzji potwierdzającej przejście własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, to z faktu tego nie można wyprowadzić wniosku o niezgodności przepisu art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej z art. 21 Konstytucji RP, wyrażającym zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz zasadę dopuszczalności wywłaszczenia jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z treści art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej nie wynika obowiązek dołączenia do wniosku ostatecznej decyzji stwierdzającej przejście nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Wylegitymowanie się przedmiotową decyzją jest warunkiem przyznania odszkodowania, nie zaś warunkiem wszczęcia postępowania w przedmiocie jego uzyskania. Uzyskanie deklaratoryjnej decyzji, w której zostanie wskazany właściciel gruntu, a więc podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, stanowi natomiast zagadnienie wstępne w postępowaniu o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na fakt, że zgodność art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej z przepisem art. 21 ust. 2 Konstytucji RP była już przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt SK 11/02, zakończonej wyrokiem z dnia 20 lipca 2004 r. Orzekając o zgodności przepisu ze wskazanym art. 21 Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, iż należy mieć na względzie szczególny charakter uwłaszczenia przewidzianego w art. 73 ustawy wprowadzającej, tj. fakt, iż kwestionowana regulacja jest aktem jednorazowym, którego działanie zostało ograniczone w czasie. W ocenie Trybunału interes publiczny związany z potrzebą budowy dróg nie mógłby być zabezpieczony na zasadach przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, gdyż dokonywanie ustalenia odszkodowania z urzędu musiałoby zostać poprzedzone ustaleniami dotyczącymi stanu prawnego nieruchomości w wielu przypadkach niemożliwymi do dokonania w rozsądnym czasie. Stworzenie szczególnej procedury uwłaszczeniowej było zatem rozwiązaniem proporcjonalnym do zamierzonego przez ustawodawcę celu, w pełni legitymowanego w demokratycznym państwie prawa. Wprawdzie Trybunał kontrolował zgodność art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej z Konstytucyjną RP w związku z zakwestionowaniem przez autorów skargi konstytucyjnej odroczenia tym przepisem terminu początkowego składania wniosku o odszkodowanie o ponad dwa lata od dnia wywłaszczenia, ale nie ma wątpliwości, że przedmiotem analizy Trybunału była cała regulacja przepisu art. 73 ust. 4, w tym też problem końcowego terminu składania wniosków o odszkodowanie. Trybunał wyjaśnił, że wprawdzie utworzony w art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej mechanizm regulujący wywłaszczenie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne powoduje pewne ograniczenie ekwiwalentności odszkodowania, jednakże rozwiązanie to pozostaje w granicach wyznaczonych przez konstytucyjny wymóg przyznania słusznego odszkodowania, którego słuszność mierzy się nie tylko interesami podmiotu wywłaszczanego, lecz również znanymi ustawodawcy możliwościami władzy publicznej w zakresie sprostania wymaganiom związanym z uregulowaniem sytuacji prawnej nieruchomości zajętych pod drogi. Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, iż upływ terminu materialnego przewidzianego w art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej, od którego zachowania zależy możliwość dochodzenia przez stronę określonego uprawnienia, nie podlega przywróceniu, bowiem uprawnienie to wygasło. Dlatego też upływ wskazanego terminu, uprawnia do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, podnieśli zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na nierozpoznaniu zarzutu skargi i w konsekwencji niezbadaniu zgodności art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim wyłącza on prawo do odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości na cele publiczne w przypadku niezgłoszenia roszczenia w terminie zakreślonym w przepisie, bez względu na powód uchybienia, w szczególności na skutek wydania decyzji stwierdzającej wywłaszczenie po upływie terminu, z której skarżący dowiedzieli się o przysługującym im prawie domagania się odszkodowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, iż skarżący do dnia wydania decyzji stwierdzającej przejście prawa własności nie wiedzieli o tym, iż ich nieruchomość została wywłaszczona, a gdy wiedzę tę posiedli, termin do złożenia wniosków już upłynął. Sąd I instancji odniósł się do kwestii niezgodności art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej z Konstytucją, jednakże pominął zakres niezgodności wskazywany przez skarżących, tj. nie odniósł się do kwestii, czy w zgodzie z Konstytucją pozostaje wyłączenie prawa do roszczenia w sytuacji, gdy strona dochodzi prawa po upływie terminu zakreślonego ustawą z uwagi na opóźnienie wydania decyzji stwierdzającej przejście prawa własności. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, Sąd nie rozpoznał istoty zarzutu niezgodności z Konstytucją normy, na podstawie której wydano skarżoną decyzję, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując taki zarzut w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Złożona skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, którego istota sprowadza się do tego, iż Sąd I instancji z uchybieniem art. 134 § 1 p.p.s.a. nie zbadał zgodności art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U.Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) z przepisem art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i nie odmówił zastosowania tego przepisu w zakresie, w jakim uznaje on, iż roszczenie wygasa po 31 grudnia 2005 r. Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie może zostać uznany za usprawiedliwiony. Otóż, podkreślenia wymaga, iż sądy administracyjne nie są uprawnione do badania zgodności ustaw z Konstytucją RP, ponieważ zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.Nr 102, poz. 643), jest to kompetencja zastrzeżona do wyłącznej właściwości Trybunału Konstytucyjnego. Obowiązek czy też uprawnienie sądu administracyjnego do badania zgodności mającego znajdować zastosowanie w sprawie przepisu ustawy nie może zostać także wyprowadzony z brzmienia art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Bezpośredniość stosowania Konstytucji nie oznacza bowiem jednocześnie kompetencji do kontroli konstytucyjności przepisów rangi ustawowej przez sądy i inne organy powołane do stosowania prawa (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 30 października 2002 r. o sygn. akt V CKN 1456/00, System Informacji Prawnej LEX nr 57237). W konsekwencji sąd administracyjny nie może odmówić stosowania przepisu ustawy, w stosunku do którego nie zapadło orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o jego niezgodności z ustawą zasadniczą i który tym samym nie został wyeliminowany z obrotu prawnego. Brak orzeczenia o niezgodności z ustawą zasadniczą oznacza natomiast istnienie domniemania legalności spornych rozwiązań legislacyjnych z Konstytucją i obowiązek ich stosowania. Sąd administracyjny, na podstawie art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, może natomiast – jak to postulowała strona skarżąca w złożonej skardze – wystąpić do Trybunału z pytaniem prawnym co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Poza sporem jednak pozostaje fakt, iż warunkiem przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu jest powzięcie przez sąd w składzie orzekającym w danej sprawie wątpliwości co do zgodności przepisu ustawy z Konstytucją RP, nie zaś realizowanie woli strony. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jednak, aby Sąd I instancji żywił wątpliwości co do legalności stosowanego przepisu, co uchylało zatem obowiązek wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. W świetle powyższego uprawnione jest twierdzenie, iż sformułowany przez autora skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może być uznany za usprawiedliwiony. Natomiast jeśli idzie o kwestię zgodności przepisów zawartych w art. 73 ustawy wprowadzającej z Konstytucją RP, to należy zauważyć, iż przepisy te były już wielokrotnie poddawane kontroli Trybunału Konstytucyjnego i w żadnym z wyroków Trybunał nie znalazł podstaw do podważenia ich konstytucyjności. Na szczególną uwagę w aspekcie zarzutów skargi kasacyjnej zasługują dwa wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 20 lipca 2004 r. o sygn. akt SK 11/02 (publ. OTK-A 2004/7/66), w którym stwierdzono zgodność art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej z art. 21 ust. 2 ustawy zasadniczej (stanowiącym postulowany przez stronę wzorzec kontroli) oraz z dnia 15 września 2009 r. o sygn. akt P 33/07 (Dz.U.Nr 160, poz. 1275), w którym nie doszukano się niezgodności z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż skarżący do dnia otrzymania decyzji stwierdzającej wywłaszczenie nieruchomości nie wiedzieli, iż została ona wywłaszczona, upatrujac braku zgodności z Konstytucją w tym, że ustawa pozbawia prawa do odszkodowania osoby, które dochodzą swojego prawa po upływie zakreślonego terminu z uwagi na opóźnienie w wydaniu decyzji deklaratoryjnej. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, iż Trybunał Konstytucyjny potwierdził dopuszczalność ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosków o wypłatę odszkodowania. Zwrócił także uwagę, iż zasady ustalania odszkodowania były jednakowe i każdy z byłych właścicieli nieruchomości miał prawo do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie za zajętą nieruchomość w takim samym okresie, czyli od dnia 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., niezależnie od tego, w jakim terminie została wydana decyzja potwierdzającą wywłaszczenie nieruchomości. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego brak powiązania terminu wydania decyzji deklaratoryjnej z terminem wygaśnięcia roszczenia odszkodowawczego nie powoduje dyskryminacji części byłych właścicieli, a regulacje art. 73 ustawy wprowadzającej nie naruszają standardów demokratycznego państwa prawa. Jednocześnie Trybunał odniósł się do przypadków opóźnień w wydawaniu decyzji, stwierdzając, że co prawda na gruncie art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej istnieje możliwość utraty prawa do odszkodowania będąca wynikiem np. braku wniosku zarządcy drogi o potwierdzenie przez wojewodę wywłaszczenia, czy też błędnego udzielenia informacji o terminie składania wniosków, jednak kwestia ta pozostaje w sferze stosowania prawa i ewentualnych zaniedbań organów administracji publicznej, co nie podlega ocenie Trybunału. Idąc natomiast śladem argumentacji Trybunału Konstytucyjnego i odnosząc się do kwestii braku wiedzy o wywłaszczeniu spowodowanej brakiem decyzji potwierdzającej ten fakt, należy uznać, iż utratę prawa do odszkodowania rozpatrywać należy w kategorii skutków braku dbałości o własne sprawy (swoją własność), nie zaś opóźnionego działania organu administracji publicznej. Brak bowiem wydania przez wojewodę decyzji potwierdzającej wywłaszczenie do końca 2005 roku nie stanowił przeszkody do składania wniosku o odszkodowanie z uwagi na możliwość zawieszenia postępowania do czasu wydania decyzji. Obowiązek dbania o własne sprawy w powiązaniu z zasadą równości wobec prawa powoduje zaś, iż nie zasługuje na akceptację takie działanie ustawodawcy, które różnicowałoby uprawnienia byłych właścicieli w zależności od stanu ich wiedzy i świadomości posiadanych uprawnień. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.