II SA/Po 558/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2009r. sprawy ze skargi I. P., K. G., J. G. na decyzję Wojewody z dnia [..], nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę. /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/J.Szaniecka /-/B. Kamieńska Wojewoda decyzją z dnia [..] nr [..] po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Województwa – na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. określanej dalej jako ustawa wprowadzająca) stwierdził, że część nieruchomości położonej w miejscowości B. zapisanej w Księdze wieczystej Kw nr [..] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K. oznaczonej geodezyjnie jako działki: nr [..] o powierzchni 0.0300 ha i nr 201/7 o powierzchni 0.0300 ha, stanowiącej fragment drogi krajowej nr [..] N.– G. – K. – K., będącej aktualnie współwłasnością K. G., A. G. i I. W. P. w udziałach po 1/3, a w dniu 31 grudnia 1998r r. stanowiącej własność F. G. i pozostającej w tej dacie we władaniu Skarbu Państwa – z dniem 1 stycznia 1999r. stała się z mocy prawa, za odszkodowaniem, własnością Województwa, jako grunt zajęty pod drogę publiczną – drogę wojewódzką. W uzasadnieniu pouczono, że "ustalenie i wypłata odszkodowania nastąpi na wniosek uprawnionych, który winien być, zgodnie z art.73 ust.4 ustawy, złożony do Starosty K., do dnia 31 grudnia 2005r." Dnia 6 listopada 2007 r. I. P., K. G. i J. G. złożyli w Starostwie Powiatowym w K. wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za powyższe działki zajęte pod drogę publiczną stwierdzając, że zakreślony dyspozycją art. 73 ust. 4 cytowanej ustawy termin do złożenia tego wniosku "nie dotyczy ich, albowiem dowiedzieli się oni o fakcie wywłaszczenia po upływie zakreślonego w ustawie terminu. W takiej sytuacji, wobec braku realnych możliwości dochowania terminu, powstałby stan faktyczny niemożliwy do pogodzenia z art. 21 Konstytucji RP". Starosta K. decyzją z dnia [..] umorzył to postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. jako bezprzedmiotowe wyjaśniając, że w dacie jego wszczęcia roszczenie odszkodowawcze już wygasło, bowiem w myśl art. 73 ust. 4 omawianej ustawy wniosek o odszkodowanie można było złożyć w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez I. P., K. G. i J. bG. – decyzją z dnia [..] utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu zajął stanowisko zbieżne ze stanowiskiem wyrażonym przez organ pierwszej instancji oraz wyjaśnił, że nie należy do jego kompetencji orzekanie o zgodności przepisów prawnych z Konstytucją RP. Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej do Sądu przez I. P., K. G. i J. G., z wnioskiem o jej uchylenie i zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżący zarzucili, iż o wszczęciu przez Wojewodę postępowania w przedmiocie potwierdzenia decyzją przejęcia przez Skarb Państwa przedmiotowych działek pod drogę publiczną dowiedzieli się z zawiadomienia dokonanego pismem z dnia 20 sierpnia 2007 r., a zatem nie mieli faktycznej możliwości złożenia wniosku o wypłacenie odszkodowania do końca 2005 r. W ocenie skarżących, przez umorzenie w takim stanie faktycznym postępowania odszkodowawczego doszło do naruszenia prawa materialnego, polegającego na zastosowaniu art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, który rażąco narusza Konstytucyjną normę zawartą w art. 21 Konstytucji RP. W systemie prawnym funkcjonują bowiem równolegle dwie normy, które ze sobą kolidują. Pierwsza norma daje podstawę do ustalania i wypłacania odszkodowania za nieruchomość pod drogę publiczną na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., bo "po upływie tego okresu roszczenie wygasa", natomiast druga norma, zawarta w Konstytucji stanowi, że "wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem". W rozpatrywanej sprawie, pomimo zgodności działań podjętych przez organy administracyjne pierwszej i drugiej instancji z przepisami ustawy wprowadzającej, działania te doprowadziły do skutku w postaci pozbawienia skarżących prawa własności nieruchomości bez odszkodowania. Sytuacja taka jaskrawo narusza dyspozycję art. 21 Konstytucji RP, który wprost zakazuje takich działań. Zdaniem skarżących, okolicznością podważającą ich zaufanie do prawa jest fakt, że termin do złożenia wniosku o odszkodowanie upłynął zanim w stosunku do skarżących wszczęto postępowanie w przedmiocie przejęcia nieruchomości. Inaczej rzecz ujmując, zanim skarżący dowiedzieli się, że zostaną wywłaszczeni, upłynął termin do złożenia wniosku o odszkodowanie za wywłaszczenie. Decyzja wydana w oparciu o przepisy sprzeczne z Konstytucją RP nie powinna się ostać. Sąd Administracyjny jest władny stwierdzić, że w konkretnej sprawie doszło do naruszenia przepisów konstytucyjnych, może też skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa. Skarga okazała się bezzasadna, bowiem zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego, jak również istotnego naruszenia przepisów postępowania. Postawę materialnoprawną kształtującą uprawnienia skarżących do ustalenia i wypłaty odszkodowania stanowią przepisy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Na podstawie omawianego art. 73 doszło – z dniem 1 stycznia 1999 r. – do przeniesienia z mocy samego prawa na rzecz Skarbu Państwa bądź właściwych jednostek samorządu terytorialnego własności określonych nieruchomości, to znaczy nieruchomości pozostających dnia 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu, nie stanowiących ich własności i zajętych pod drogi publiczne (art. 73 ust. 1). Przejęcie własności odbywa się za odszkodowaniem, które zgodnie z ust. 2 omawianego przepisu wypłaca gmina – w odniesieniu do dróg będących dnia 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, zaś w odniesieniu do pozostałych dróg – Skarb Państwa. Skoro zaś do przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości należących do poprzednika prawnego skarżących F. G. doszło z mocy samego prawa już z dniem 1 stycznia 1999 r., to za chybiony uznać należy wywód skarżących, że "zostali wywłaszczeni" dopiero wskazaną na wstępie decyzją Wojewody z dnia [..] i dlatego nie mogli wystąpić w ustawowym terminie, to znaczy do końca 1995 r., o odszkodowanie. Wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną termin do składania wniosków o odszkodowanie ma tylko takie znaczenie, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło (patrz wyrok NSA z 1 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 394/06, Lex nr 348011). W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz m. in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1746/06, Lex nr 337035) i Sądu Najwyższego (patrz wyrok SN z dnia 16 maja 2002 r. sygn. akt IV CKN 1071/00, OSNC 2003 r. z. 9, poz.120) podkreśla się, że chociaż przepis art. 73 ust. 1 ustawy wywołuje skutki cywilnoprawne w postaci przejścia prawa własności, to z faktu, iż podstawą do ujawnienia w Księdze wieczystej przejścia własności nieruchomości na Skarb Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości jest ostateczna decyzja wojewody wynika, że do wylegitymowania się przez podmiot , który powołuje się na takie nabycie nieruchomości konieczne jest okazanie decyzji stwierdzającej przejście z mocy prawa nieruchomości zajętej pod drogi publiczne na rzecz tych podmiotów. Bez takiej decyzji, mającej deklaratoryjny charakter, nie jest też możliwe przyznanie uprawnionym odszkodowania w trybie art. 73 ust. 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (patrz m. in. powołany ostatnio wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1746/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1/06, Lex nr 219247). Z tego jednak, że warunkiem przyznania omawianego odszkodowania jest wydanie decyzji potwierdzającej przejście z dniem 1 stycznia 1999 r. na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego własności działek gruntowych, zajętych pod drogi publiczne nie można wyprowadzić wniosku o niezgodności przepisu art. 73 ust. 4 omawianej ustawy – stanowiącego, że "odszkodowanie, o którym jest mowa w art. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa" – z art. 21 Konstytucji RP, wyrażającym zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz zasadę dopuszczalności wywłaszczenia jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z przepisu art. 73 ust. 4, którego niekonstytucyjność zarzuca strona skarżąca, nie wynika obowiązek dołączenia już do wniosku ostatecznej decyzji stwierdzającej przejście z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Inaczej rzecz ujmując, przepis art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nie wprowadza – jako warunku skuteczności wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 1 i 2, dołączenia takiej decyzji już do wniosku. Wylegitymowanie się przedmiotową decyzją jest warunkiem przyznania odszkodowania, nie zaś warunkiem wszczęcia postępowania w przedmiocie jego uzyskania. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1/06, uzyskanie deklaratoryjnej decyzji, w której zostanie wskazany właściciel gruntu, a więc podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, jak również zostanie wskazana wielkość gruntu przejętego pod drogę publiczną, stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania. Wystąpienie w sprawie zagadnienia wstępnego, które musi być rozstrzygnięte przez inny organ lub sąd, nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zawieszenia postępowania (art. 97 § 1pkt 4 K.p.a.). Jednocześnie organ ten powinien wystąpić do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwać stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie (art. 100 § 1 K.p.a.). Zaniechanie przez skarżących wystąpienia z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania w terminie wskazanym w omawianym art. 73 ust. 4 ustawy, to jest do końca 2005r., uniemożliwiło organowi skorzystanie z trybu zawieszenia postępowania odszkodowawczego do czasu wydania przez inny organ deklaratoryjnej decyzji o przejściu własności konkretnych nieruchomości na Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Taki tryb postępowania w sprawach odszkodowawczych wszczęty wnioskami złożonymi do dnia 31 grudnia 2005r., w których to sprawach wystąpiło omawiane zagadnienie wstępne, zaaprobowało orzecznictwo sądów administracyjnych (patrz m. in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 14 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1/06, Lex nr 219247 i z 18 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1405/06, Lex nr 346967). Wreszcie należy zwrócić uwagę na to, że zgodność kwestionowanego przez skarżących art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP była już przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. akt SK 11/02, zakończonej wyrokiem z dnia 20 lipca 2004 r. (OTK-A 2004/7/66). Orzekając o zgodności kwestionowanego przepisu ze wskazanym art. 21 Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, iż chronione przez art. 21 ust. 1 Konstytucji RP prawo własności nie ma charakteru absolutnego, a zatem dopuszczalne jest ze względu na ważny interes publiczny ograniczenie tego prawa (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Należy mieć na względzie szczególny charakter uwłaszczenia przewidzianego w art. 73 ustawy wprowadzającej a mianowicie to, że "kwestionowana regulacja jest aktem jednorazowym, którego działanie zostało ograniczone w czasie (nie będzie więc obowiązywać w przyszłości)". Zdaniem Trybunału interes publiczny związany z potrzebą budowy dróg nie mógłby być zabezpieczony na zasadach przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, gdyż dokonywanie ustalenia odszkodowania z urzędu musiałoby zostać poprzedzone ustaleniami dotyczącymi stanu prawnego nieruchomości w wielu przypadkach niemożliwymi do dokonania w rozsądnym czasie. Stworzenie szczególnej procedury uwłaszczeniowej było zatem rozwiązaniem proporcjonalnym do zamierzonego przez ustawodawcę celu, w pełni legitymowanego w demokratycznym państwie prawa. Wprawdzie Trybunał kontrolował zgodność art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej z Konstytucyjną RP w związku z zakwestionowaniem przez autorów skargi konstytucyjnej odroczenia tym przepisem terminu początkowego składania wniosku o odszkodowanie o ponad dwa lata od dnia wywłaszczenia, ale nie ma wątpliwości, że przedmiotem analizy Trybunału była cała regulacja przepisu art.73 ust.4, w tym też problem końcowego terminu składania wniosków o odszkodowanie. Trybunał wyjaśnił mianowicie, że wprawdzie utworzony w art. 73 ust. 4 zaskarżonej ustawy mechanizm regulujący wywłaszczenie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, w tym "odsunięcie w czasie możliwości złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, ograniczenie okresu dochodzenia roszczenia, jak też brak określenia terminu zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz wyłączenie z zakresu czasowego waloryzacji okresu między dniem utraty własności a dniem ustalenia wysokości odszkodowania" powoduje pewne ograniczenie ekwiwalentności odszkodowania, "rozwiązanie to pozostaje jednakże w granicach wyznaczonych przez konstytucyjny wymóg przyznania słusznego odszkodowania, którego słuszność mierzy się nie tylko interesami podmiotu wywłaszczanego, lecz również znanymi ustawodawcy możliwościami władzy publicznej w zakresie sprostania wymaganiom związanym z uregulowaniem sytuacji prawnej nieruchomości zajętych pod drogi publiczne (kwestia czasu koniecznego na przygotowanie środków w budżetach państwowych i gminnych do wypłaty odszkodowań)". W uzasadnieniu wyroku z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt K 43/07 (OTK-A 2008/1/8) Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na to, że odroczenie przez ustawodawcę – do 31 grudnia 2000r. – składania przez właścicieli wniosków odszkodowawczych miało na celu umożliwienie jednostkom samorządu terytorialnego wygospodarowanie środków na odszkodowania. "Co więcej, ustawodawca postanowił, że roszczenie odszkodowawcze wygasa po 31 grudnia 2005 r. Gminy miały zatem bardzo długi okres – od 1999 r. do 2005 r. – na zaplanowanie w budżetach na poszczególne lata środków potrzebnych na realizację tego zadania". Upływ terminu materialnego przewidzianego w art. 73 ust. 3 ustawy wprowadzającej, od którego zachowania zależy możliwość dochodzenia przez stronę określonego uprawnienia, nie podlega przywróceniu, bowiem uprawnienie to wygasło z upływem przewidzianego terminu (31 grudnia 2005 r.). Dlatego upływ wskazanego terminu, winien spowodować wydanie negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji o umorzeniu z tej przyczyny – na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. – postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania, jako bezprzedmiotowego, jest korzystniejsze dla strony niż odmowa przyznania odszkodowania z uwagi na przesłankę materialnoprawną. Dlatego organ drugiej instancji na skutek odwołania wnioskodawców nie był władny wydać decyzji innej treści (art. 139 K.p.a.). Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/J. Szaniecka /-/ B. Kamieńska