I OSK 1239/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 196/09 w sprawie ze skargi W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 maja 2009 r. (sygn. akt V SA/Po 196/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpatrując skargę W. T. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] stycznia 2009 r., [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2008 r. [...]. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu [...] października 2008 r. W. T. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w D. o przyznanie zasiłku celowego w związku z suszą w 2008 r. w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, iż jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym tym ubezpieczeniem w pełnym zakresie, a szkody w uprawach rolnych i w użytkach rolnych w jego gospodarstwie rolnym w wyniku zaistniałej suszy przekroczyły 30%. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. [...], działając z upoważnienia Wójta Gminy w Drawsku, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. (dalej Kierownik GOPS) odmówił przyznania zasiłku, opierając się na przepisach § 2, § 3 ust.1, § 4 ust.1 i 2, § 5 pkt 1 i 2, § 6 ust.1 pkt 1, ust.2 pkt 1 i § 7 ust. 1 § 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. (Dz.U. Nr 173 poz. 1070); art. 24 ust.2 oraz art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2008 r. Nr 115 poz. 728 ze zm.) a także art. 11 ust.2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1857/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu w odniesieniu do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw prowadzących działalność związaną z wytwarzaniem produktów rolnych oraz zmieniające rozporządzenie (WE) Nr 70/2001 (Dz. Urz. UE L 358/3 z dnia 16 grudnia 2006 r.) oraz art. 104 k.p.a. z powodu braku spełnienia przesłanek § 2 ust. 2 rozporządzenia RM tj. braku protokołu komisji powołanych przez Wojewodę w sprawie oszacowania strat z powodu suszy w 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż do wniosku nie dołączono protokołu oszacowania szkód spowodowanych klęską suszy. Ponadto organ wyjaśnił, iż z informacji uzyskanych od komisji ds. szacowania szkód rolnych w wyniku suszy wynika, że W. T. nie posiada protokołu szacowania szkód. Zdaniem organu prawo do zasiłku uwarunkowanie jest posiadaniem protokołu oszacowania strat. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż w § 2 pkt 2 rozporządzenia RM postanowiono, że szkody spowodowane przez suszę lub huragan muszą być oszacowane przez specjalną komisję. Jak wynika z akt postępowania, komisja taka została powołana i szacowała straty na terenie Gminy D., z tym że oszacowania takiego nie dokonała na gruntach stanowiących gospodarstwo rolne skarżącego. Z informacji uzyskanych od komisji wynika, iż przyczyną powyższego była nieobecność właściciela podczas objazdów pól, co potraktowano jako brak zainteresowania i nie sporządzono protokołu. Zdaniem organu odwoławczego jeżeli szkody nie zostały oszacowane przez komisję, to brak stosownego protokołu uniemożliwia rozpatrzenie wniosku o zasiłek. W ocenie organu Kierownik GOPS nie może dokonać samodzielnego szacowania ani w inny sposób zastąpić czynności komisji. Wobec powyższego organ zauważył, iż jeżeli nie został w stosownym czasie sporządzony protokół oszacowania szkód uwzględnienie wniosku o zasiłek nie jest w ogóle możliwe. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł W. T. podnosząc, iż jest bardzo chory po zabiegach w szpitalach oraz że z powyższego powodu nie wiedział kiedy komisja szacowała szkody. Ponadto skarżący wskazał, iż tak samo jak inny rolnicy płaci należności z tych gruntów oraz że tak samo jak oni poniósł szkody. Ponadto skarżący zauważył, iż jak wynika z informacji uzyskanych z Urzędu Gminy komisja była na jego polu i widziała szkody, a jedynie nie sporządziła protokołu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż fizyczny brak protokołu udaremnił możliwość ustalenia wysokości szkody w gospodarstwie skarżącego. Zatem jego twierdzenia o skali strat poniesionych w gospodarstwie nie mogły być zweryfikowane przez miarodajny dokument, gdyż nie były objęte ustaleniami właściwej komisji. Ponadto SKO wskazało, iż zarówno organ I jak i II instancji nie dopatrzyły się możliwości zastąpienia protokołu innym środkiem dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżone decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia RM po wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pomocy kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę. Z treści powyższego przepisu wynika, że rozpatrzenie wniosku następuje po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, a jedynie ustalenie wysokości szkód następuje na podstawie protokołu oszacowania szkód. Postępowanie w tym zakresie podlega wszystkim regułom postępowania administracyjnego, które powinno zostać przeprowadzone zgodnie z przepisami k.p.a. Podniesiono w tym miejscu, iż rozwiązania prawne przyjęte w rozporządzeniu nie mogą podważać reguł przyjętych w k.p.a. Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1992 r. (III SA 1838/91, publ. ONSA 1992, nr 2, poz. 45), zgodnie z którym "Ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 kpa". Sąd stwierdził, że mając na względzie treść art. 75 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, jest normą rangi ustawowej, należy przyjąć, że jakiekolwiek ograniczenie ustalonego w tym przepisie zakresu środków dowodowych może wynikać tylko z ustawy. Wobec powyższego wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 24 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej rozporządzenie RM mogło regulować szczegółowe warunki realizacji programu rządowego pomocy społecznej, ale z poszanowaniem reguł ustawowych organizujących prawo pomocy społecznej. Ponadto Sąd I instancji wskazał, iż jeżeli nie ma możliwości zastosowania środków dowodowych określonych w rozporządzeniu RM (brak dokumentacji dotyczącej oszacowania strat z uwagi na brak stosownego protokołu), to w świetle powyższych rozważań, powoduje to konieczność zastosowania ogólnych reguł ustalenia stanu faktycznego obowiązujących w k.p.a. Twierdzenia organu odwoławczego, że nie ma możliwości zastąpienia protokołu innymi środkami dowodowymi, nie znajdują zatem uzasadnienia. Wskazano, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powinien stosownie do art. 7, art. 77 k.p.a. wnikliwie zebrać, a później zbadać i rozważyć wszystkie dowody w sprawie, nie ograniczając się jedynie do protokołu sporządzonego przez komisję. Dokonując ustaleń faktycznych organ powinien uwzględnić, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, co prowadzi do stwierdzenia, iż udowodnienie każdego faktu mającego znaczenie prawne może nastąpić za pomocą wszelkich legalnych dowodów. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 maja 2009 r. wniosło reprezentowane przez pełnomocnika Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, że został wydany z naruszeniem: 1. prawa materialnego, przez błędną wykładnię przepisu z § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. ( Dz. U. z 2008r. nr 173 poz. 1070) przez przyjęcie przez Sąd, że w sytuacji braku środka dowodowego wymienionego w tym przepisie (protokołu komisji powołanej przez wojewodę), wysokość szkód wyrządzonych przez suszę w 2008 r. należy ustalić z zastosowaniem ogólnych reguł ustalania stanu faktycznego zawartych w k.p.a., tj. na przesłance z art. 174 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. 2. prawa procesowego, poprzez zarzucenie wnoszącemu skargę naruszenie przepisów postępowania - art.7, art. 75 § 1, art. 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy naruszenie takie nie miało miejsca oraz naruszenie przepisu z art. 141 § 4 p.p.s.a. wskutek nie zawarcia w wyroku konkretnych wskazań co do dalszego postępowania przez organy administracji, tj. na przesłance z art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że zgodnie z § 2 w/w rozporządzenia Rady Ministrów pomocy udziela się rodzinie rolniczej jeżeli: co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który jest objęty tym ubezpieczeniem w pełnym zakresie; szkody spowodowane przez susze lub huragan zostały oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu i kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 77, poz. 514 i Nr 250, poz. 1868 oraz z 2008 r. Nr 8, poz. 42 i Nr 107, poz. 680); szkody w uprawach rolnych spowodowane przez suszę, wynoszą średnio powyżej 30 % w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. Wskazano, że przepis § 2 w/w rozporządzenia zawiera materialnoprawne warunki przyznania prawa do zasiłku celowego przyznawanego na zasadach określonych w art. 40 ust 2 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie skarżącego na mocy § 2 pkt 2 w/w rozporządzenia środki dowodowe w przedmiotowym postępowaniu zostały zawężone do protokołu komisji powołanej przez wojewodę, o której mowa w tym przepisie. Jego zdaniem, § 2 pkt 2 w/w rozporządzenia jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 75 § 1 k.p.a. i wyłącza zastosowanie tego drugiego przepisu (lex specialis derogat legi generali). Ponadto wskazano na wykładnię historyczną regulacji dotyczących pomocy rolnikom w związku z suszą. Jak podał autor skargi kasacyjnej, w poprzednim rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155 poz. 1109) § 2 obejmował jedynie dwa punkty. Warunek szkody powyżej 30% był połączony z warunkiem szacowania szkody przez komisję. W rozporządzeniu z 2008 r., które jest podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, prawodawca wyodrębnił warunek oszacowania szkody przez komisję jako odrębną przesłankę przyznania świadczenia. Zdaniem, skarżącego, wskazuje to na celowe działanie prawodawcy, mające na celu podkreślenie warunku oszacowania szkody przez komisję jako warunku koniecznego do spełnienia w celu uzyskania pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego. W przeciwnym razie trudno o racjonalne wyjaśnienie działań prawodawcy w zakresie zmiany redakcji § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 2008 r., w stosunku do jego brzmienia w analogicznym rozporządzeniu Rady Ministrów z 2006 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd, wskazując na naruszenie przepisów z art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 i art. 77 k.p.a. i na konieczność zastosowania tych przepisów nie wyjaśnił, jakie faktyczne działania miałby podjąć organ administracji, by ustalić stan faktyczny w sprawie. W ocenie wnoszącego skargę powyższe przepisy nie zostały naruszone, ponieważ organy administracji stosowały przepis szczególny, tj. § 2 pkt 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. W rzeczywistości gdyby zaskarżony wyrok pozostał w mocy, ustalenie stanu faktycznego polegałoby na odebraniu od strony oświadczenia na temat wysokości szkód, co byłoby rażącym naruszeniem § 2 pkt 2 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z 2008 r. W związku z powyższym wnoszący skargę podniósł zarzut naruszenia przez Sąd przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Sąd w niniejszej sprawie nie zawarł konkretnych wskazań co do dalszego postępowania przez organy administracji. Zdaniem skarżącego ogólne powołanie się przez Sąd na konieczność dokładnego wyjaśnienia sprawy jest niezgodne z cytowanym wyżej art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem organy administracji nie dowiedziały się jakie dowody, czy też działania mają podjąć, by sprawę dokładnie wyjaśnić. Jeśli więc przy wydawaniu decyzji tak przez organ odwoławczy, jak też organ I instancji nie nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na treść orzeczenia, to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazujący, że podstawą jego rozstrzygnięcia stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit c) p.p.s.a. został wydany z naruszeniem tych przepisów. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie na rzecz wnoszącego skargę kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, które w niniejsze sprawie nie występują. Wynikająca z art. 183 p.p.s.a. zasada związania sądu odwoławczego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że sąd ten jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia jak i podstawy zaskarżenia z art. 174 p.p.s.a. Wskazane w art. 174 p.p.s.a. podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych – poza podniesionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zarzuty skargi kasacyjnej wskazują na naruszenie zarówno przepisów prawa postępowania jak i prawa materialnego. Strona skarżąca wnosi przy tym o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, co na gruncie wskazania zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie może być żądaniem skutecznym, przyjmując, że strona skarżąca zakłada zasadność formułowanych przez siebie zarzutów. Wniosek powyższy należy jednak rozumieć jako wniosek ewentualny, o czym strona skarżąca kasacyjnie pisze wyraźnie, tyle że tę ewentualność odnosi do wniosku nr 2 (uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania) a nie do wniosku nr 1. Nie zmienia to faktu, że zarzuty należy rozpatrzyć, bowiem powyższe zastrzeżenie nie wpływa na możność odczytania ich treści. Rozważenie zasadności zarzutów proceduralnych należy rozpocząć na zarzutu naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Obowiązek zawarcia wskazówek co do dalszego postępowania w sytuacji uchylenia decyzji administracyjnej, efektem czego jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny, jest obowiązkiem sądu administracyjnego I instancji. Jednoznacznym naruszeniem tego przepisu byłoby niezawarcie takich wskazówek w ogóle lub też zawarcie ich w takim ograniczonym wymiarze, że jakiekolwiek ich powiązanie z argumentami uzasadnienia wyroku nie byłoby możliwe lub też mogłoby wprowadzać organ w błąd, pozostawiając organ administracyjny bez możliwości zorientowania się, jaki kierunek wykładni czy zastosowania przepisów proceduralnych lub materialnoprawnych byłby z tym orzeczeniem sądu zgodny. Niezależnie od powyższego, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powinno mieć miejsce przekonujące wykazanie, że może to mieć istotny wpływ na przyszłe rozstrzygnięcie sprawy. Skład Orzekający akceptuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 18 września 2008 r. (II OSK 1082/07, ONSAiWSA 2009/3/52), zgodnie z którym "Wytyczne dla organu administracji są uznawane za obligatoryjny element uzasadnienia wyroku uwzględniającego skargę (...), jednakże brak bezpośredniego odniesienia się do tej kwestii w uzasadnieniu wyroku nie daje podstaw do jego uchylenia, jeżeli w skardze kasacyjnej nie wskazano, że braki procesowe zaskarżonego orzeczenia mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy" Zarzut jest niezasadny przede wszystkim dlatego, że wskazówki znajdują się w odrębnym akapicie uzasadnienia zaskarżonego wyroku i nie może im towarzyszyć przeświadczenie o niejasności, skoro wskazują one na niezbędność dokonania przez organy administracji odpowiednich ustaleń faktycznych i rozważenia wszystkich dowodów, co nie miało miejsca w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji administracyjnych z powodu przyjęcia odmiennej koncepcji odnośnie do ustaleń faktycznych w zakresie zasiłku celowego w związku z wystąpieniem szkód spowodowanych suszą. Zwłaszcza że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko Sądu w tym zakresie zostało wyrażone, w związku z czym rozwinięcie wskazówek wymagałoby powtarzania wcześniejszych ustaleń. Ich konkretność, polegająca na wskazaniu kierunku działań organu, jest zatem wystarczająca. Zarzut naruszenia art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 (bez wskazania jednostki redakcyjnej) k.p.a. odnosi się do zarzutu skierowanego w skardze do Sądu I instancji przez stronę w stosunku do organu administracyjnego (SKO). Nie jest on zatem w podstawach skargi skierowany przeciwko działaniom Sądu. Należy go jednak rozumieć, w świetle uchwały Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., (I OPS 10/09, ZNSA 6/2009, s. 94 i n.) jako zarzut skierowany do Sądu w kontekście braku właściwego skontrolowania działań organu, w wyniku którego Sąd powinien był przyjąć, iż ustalenia te były zgodne z prawem. Zarzut ten opiera się na przyjęciu przez organy administracji, że normatywna regulacja procesu ustalania stanu faktycznego we wskazanych przepisach k.p.a. w istocie nie dotyczy działań organu administracyjnego, decydującego o przyznaniu zasiłku celowego w sytuacji, gdy przepis szczegółowy, zawarty w rozporządzeniu Rady Ministrów (§ 2 pkt 2 rozporządzenia) wskazuje na oszacowanie szkód przez odpowiednią komisję. Organy przyjęły w ten sposób, i tak wywodzi to skarżące kasacyjnie SKO, że brak protokołu oszacowania tych szkód, które winny wynosić 30% w skali gospodarstwa, niezależnie od dodatkowych okoliczności, uzasadnia decyzję odmowną. Zarzut ten nie jest zasadny. Przepis § 2 pkt 2 rozporządzenia wskazuje bowiem nie na sposób ustalenia stanu skutków lecz na oszacowanie przez komisję szkód spowodowanych przez suszę. Nie ulega wątpliwości, że protokół z takiego oszacowania stanowi dowód i winien podlegać ocenie przez organ przy wydawaniu decyzji. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie nie oznacza to jednak, że brak protokołu z takiego oszacowania powoduje brak możliwości ustalenia stanu faktycznego na podstawie innego dowodu. Przepis rozporządzenia ma charakter szczegółowy w stosunku do regulacji k.p.a. Z tego jednak nie wynika, że jest to lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji k.p.a., który wyłączałby zastosowanie w przypadku kolizji zastosowanie tych ostatnich. Zwłaszcza, że jest to regulacja aktu wprawdzie powszechnie obowiązującego, ale jednak wykonawczego w stosunku do ustawy, w której to formie ustanowiony został k.p.a. Przepisy k.p.a. znajdują tu bezpośrednie zastosowanie, bowiem postępowanie jest postępowaniem administracyjnym. Przesądza o tym także treść § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów, na co także wskazuje Sąd I instancji. Protokół komisji stanowi dowód, który podlega ocenie organu, będącym na gruncie k.p.a. istotnym, ale "tylko" jednym z możliwych do wzięcia pod uwagę dowodów w sprawie. Jeśli z jakichś przyczyn go nie ma, należy sięgnąć do innych dowodów, które mogą służyć jako podstawa ustalenia stanu faktycznego. Zwłaszcza że komisja była na terenie, na którym leży gospodarstwo zainteresowanego (ma więc pewne dane porównawcze) a w aktach administracyjnych nie ma żadnych dowodów wskazujących na badanie braku zainteresowania strony w oszacowaniu szkód. Sąd I instancji trafnie przyjął, że na gruncie art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Należy w związku z tym podzielić stanowisko, że ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów jest z tym przepisem sprzeczne. Nie może ujść uwagi także fakt, że zasiłek celowy, regulowany w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64, poz. 593 ze zm.), jest rodzajem zasiłku przyznawanego w formie decyzji uznaniowej. Tym bardziej zatem wszystkie elementy, które mogą przesądzić o faktach, decydujących o zasadności wniosku powinny być szczególnie staranne zbadane i wskazane w argumentacji odmownej. Sam brak protokołu komisji szacującej szkody, spowodowany nieobecnością zainteresowanego (przyczyna której także nie została zbadana przez organ), nie może być potraktowany jako wystarczający powód odmowy przyznania tego zasiłku. W świetle uwag powyższych za niezasadny należy uznać zatem także zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci wskazanego wyżej przepisu rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię. Wskazana wyżej relacja treści tego przepisu do treści art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie pozostawia wątpliwości, że przepisu tego nie można interpretować w sposób prowadzący do wykluczenia działania zasad ogólnych ustalania stanu faktycznego na gruncie wskazanych wyżej przepisów k.p.a. Na poprawność takiego wyłączenia wskazuje natomiast strona skarżąca kasacyjnie, nie biorąc pod uwagę miejsca tego przepisu w hierarchii norm. Racjonalność prawodawcy, na którą powołuje się strona skarżąca kasacyjnie (s. 3 uzasadnienia skargi kasacyjnej) dotyczyć winna bezpośrednio działań ustawodawczych a nie działań wykonawczych w stosunku do ustawy. Nie oznacza to, że nie można doszukiwać się, pomocnej w interpretacji, wewnętrznej racjonalności w akcie rangi rozporządzenia, niemniej powinna ona być widziana zawsze w kontekście treści ustawy oraz w kontekście założeń ustawodawczych, jeśli podnoszony jest w wykładni argument celowościowy. W ocenie Składu Orzekającego wykładnia tego przepisu rozporządzenia, dokonana przez Sąd I instancji była poprawna, umieszczona poprawnie w kontekście systemowym i nie można jej zarzucić ani dowolności ani nietrafności. Nie przesądzała ona bowiem o wyeliminowaniu roli wskazanego w tym przepisie oszacowania przez komisję wysokości szkód, lecz wskazała na związek dowodu określonego w tym przepisie z treścią przepisów ustawowych, głównie art. 75 k.p.a. W świetle powyższej argumentacji skargę kasacyjną należało na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalić.