II SAB/Ol 83/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi Spółki z o.o. na bezczynność Burmistrza w złożeniu wniosku dotyczącego ustalenia taryf oraz zasad rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia Pismem z dnia 29 września 2008 r. Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowe "A." spółka z o.o. w L. zwróciła się do Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w O. zamiejscowej sekcji Gospodarowania zasobem w E. o wyłączenie z przynależnych do ośrodka gospodarczego S. sieci wodociągowej i rozprowadzenia wody, gdyż nie leżą one na działkach dzierżawionych przez spółkę. Spółka podała, że z dniem 31 maja 2009 r. upływa termin zezwolenia wodnoprawnego, wobec czego nie będzie możliwe zaopatrzenie mieszkańców w wodę. Pismem z dnia 24 października 2008 r. Agencja Nieruchomości Rolnych wyjaśniła, że uzgadnia z Urzędem Miejskim w P. warunki techniczne podłączenia istniejącej sieci wodociągowej zaopatrującej w wodę mieszkańców wsi S. do gminnej stacji uzdatniania wody z pominięciem dotychczas funkcjonującej studni i hydroforni. Wnioskiem z dnia 10 czerwca 2009 r. spółka wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy P. z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Decyzją z dnia 16 lipca 2009 r. Burmistrz Miasta i Gminy P., na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 123, poz. 858, ze zm.), udzielił spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę od dnia 1 sierpnia 2009 r. na czas nieoznaczony. W dniu 16 września 2009 r. spółka złożyła wniosek o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie gminy P. Uchwałą nr "[...]" z dnia 25 września 2009 r. Rada Miejska w P. odmówiła spółce zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę. Z uzasadnienia do tej uchwały wynika, że Rada Miejska zarzuciła, iż wbrew art. 24 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków spółka nie przedstawiła wniosku o zatwierdzenie taryf w terminie 70 dni przed planowanym dniem ich wejścia w życie. Tym samym uniemożliwiła Burmistrzowi P. zbadanie zgodności taryfy z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto podniesiono, że wątpliwości budzi również konstrukcja samej taryfy, tj. wartość składników tabeli C, dotycząca ustalenia poziomu niezbędnych przychodów określonych na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886). Zastrzeżenia Rady budziła wysokość kosztów własnych przewidzianych na przyszłe remonty sieci, które zdaniem organu gminy w przypadku dzierżawcy sieci powinny ograniczać się wyłącznie drobnych napraw. Za niejasny uznano też sposób wyliczenia wartości należności nieregularnych, których wielkość uprawdopodabnia się w sposób określony w ustawie z dnia 1994 r. o rachunkowości. Podniesiono również, że do uzasadnienia wniosku spółka nie załączyła ostatniego sprawozdania finansowego za rok obrotowy oraz informacji wymaganych w § 19 ust. 2. W dniu 2 października 2009 r. spółka wezwała Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając temu organowi, że wbrew art. 24a ust. 2 ustawy z dnia z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie podjął działań umożliwiających Radzie Miejskiej podjęcie uchwały w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Niewywiązanie się z tego obowiązku powoduje, że spółka nie ma podstaw do zawierania z odbiorcami umów o dostarczanie wody i pobierania od nich opłat, gdyż nie ma zatwierdzonych taryf i zasad odpłatności mieszkańców za dostarczaną wodę. Burmistrz P. nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. W złożonej skardze spółka wniosła o zobowiązanie Burmistrza P. do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 24a ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, dotyczącego ustalenia taryf i zasad rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę na terenie wsi S. W uzasadnieniu spółka podała, że jest dzierżawcą gospodarstwa rolnego. W ramach przedmiotu dzierżawy przejęła do obsługi sieć wodociągową i hydrofornię w powyższej wsi. Z umowy dzierżawy nie wynika obowiązek dostarczania wody mieszkańcom tej wsi, lecz taki stan był zastany od wielu lat. W ramach porządkowania działalności spółka przekazała gminie G. i Agencji Nieruchomości Rolnych sieci wodociągowe i hydrofornie w G. i K. Natomiast gmina P. odmówiła przyjęcia sieci z uwagi na jej bardzo zły stan techniczny. Spółka nigdy nie miała zatwierdzonej taryfy na dostarczanie wody, a stosowane stawki wynikały z uznania zarządu spółki i były analogiczne do stawek obowiązujących w gminie P. Spółka zarzuciła, że pomimo załączenia do wniosku o wydanie zezwolenia projektu regulaminu dostarczania wody, Rada Miejska nie uchwaliła tego regulaminu i nie zajęła żadnego stanowiska w sprawie projektu. Wobec tego spółka nie ma podstaw do zawierania umów na dostawę wody z odbiorcami. Podniesiono ponadto, że Rada Miejska powinna uchwalić taryfy rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie wodę na podstawie art. 24a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, gdyż jeśli spółka złożyłaby taryfy już w dniu uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności, to i tak weszłyby one w życie ponad dwa miesiące od rozpoczęcia działalności. W celu skłonienia organów gminy do podjęcia odpowiednich działań, spółka złożyła wniosek o zatwierdzenie taryf na zbiorowe zaopatrzenie w wodę, nie podając w nim podstawy prawnej i wskazując termin początkowy obowiązywania taryf na dzień 1 października 2009 r. Do wniosku załączono odpowiednie dokumenty, zgodnie z przepisami wykonawczymi do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przy czym w pozycjach "taryfa obowiązująca" nie wskazano żadnych wartości. Wniosek ten Rada Miejska potraktowała jako wniosek w trybie art. 24 i oddaliła ze względu na uchybienie art. 24 ust. 2. W ocenie spółki, powinna być ona traktowana jako nowopowstałe lub rozpoczynające nową działalność przedsiębiorstwo wodociągowe, a fakt wcześniejszego wykonywania działalności bez zezwolenia jest bez znaczenia. W odpowiedzi na skargę Burmistrz P. wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu gminy bezpodstawny jest zarzut bezczynności polegającej na zaniechaniu złożenia wniosku, o którym mowa w art. 24a ust. 2 ustawy, skoro spółka prowadzi działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków od dnia 1 listopada 1993 r. W sytuacji gdy przedsiębiorstwo już prowadzi działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, rada gminy nie uchwala stawek cen i opłat za dostarczaną wodę lub odprowadzane ścieki w trybie art. 24a ust. 2, lecz uchwala zatwierdzenie taryfy za tego rodzaju usługi zgodnie z art. 24 ust. 1. Zdaniem Burmistrza, bez znaczenia jest fakt uzyskania zezwolenia na działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę przez podmiot, który taką działalność gospodarczą prowadzi. Burmistrz podniósł ponadto, że spółka złożyła wniosek "o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę", a Rada Miejska podjęła uchwałę zgodnie z tym wnioskiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu jest bowiem możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniósł uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Zakres kognicji sądów administracyjnych został określony w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej jako p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne są właściwe do rozpoznawania skarg na bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Szczególne rozwiązanie prawne zawiera art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze. zm.), dopuszczający zaskarżenie do sądu administracyjnego niewykonania przez organ gminy czynności nakazanych prawem. Skarga na bezczynność organów gminy może zatem dotyczyć działalności w takim zakresie, w jakim obowiązujące przepisy prawa nakładają na organy gminy obowiązek podjęcia uchwały lub wydania zarządzenia. Zgodnie bowiem z art. 149 Prawa p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd administracyjny może zastosować powyższy przepis, tylko gdy w sprawie doszło do bezczynności wbrew istniejącemu przepisowi prawa przewidującemu obowiązek wydania żądanego aktu administracyjnego. W doktrynie podnosi się, że skarga na bezczynność organów gminy może dotyczyć działalności uchwałodawczej rady gminy w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organ stanowiący gminy obowiązek podjęcia uchwały w określonej sprawie. W przypadku zaś organu wykonawczego gminy skarga na bezczynność wójta może dotyczyć tych przypadków, kiedy przepis prawa nakłada na wójta obowiązek wydania zarządzenia (por. P. Chmielnicki (red.) [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, str. 734). Wobec powyższego, w pierwszej kolejności należało zbadać czy Burmistrz P. miał obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy. W sytuacji bowiem gdy na organie administracji nie ciąży taki obowiązek skarga na bezczynność jest niedopuszczalna i jako tak podlega odrzuceniu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1196/07). W rozpoznawanej sprawie, spółka domaga się zobowiązania organu administracji do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 24a ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z art. 24a ust. 1 tej ustawy w okresie pierwszych 18 miesięcy od dnia podjęcia działalności przez powołane lub utworzone przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne lub podjęcia przez istniejące przedsiębiorstwo nowego rodzaju działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków obowiązują ceny i stawki opłat uchwalone przez radę gminy, zapewniające pokrycie uzasadnionych kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Uchwała ta jest podejmowana na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w terminie co najmniej 14 dni przed powołaniem lub utworzeniem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, lub podjęciem przez istniejące przedsiębiorstwo nowego rodzaju działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków (ust. 2 art. 24a). Z treści cytowanych przepisów nie wynika, że organ wykonawczy gminy ma obowiązek wystąpienia do rady gminy z wnioskiem o podjęcie uchwały ustalającej ceny i stawki opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę lub zbiorowe odprowadzanie ścieków. Wobec tego należy uznać, że skarga na bezczynność Burmistrza P. polegająca, zdaniem spółki, na zaniechaniu złożenia wniosku, o którym mowa w art. 24a ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jest niedopuszczalna. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.