I OSK 725/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 1066/09 o odrzuceniu skargi A. Z. na postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Olsztynie z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie opinii o służbie postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 1066/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę A. Z. na postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Olsztynie z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie opinii o służbie. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że opinia o służbie, czy też stanowisko wyższego przełożonego wydane wskutek rozpoznania odwołania w trybie art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r., Nr 207, poz. 1761ze zm.), winny mieć formę decyzji administracyjnej. Brak jest bowiem przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, który przewidywałby, że w takich sytuacjach organ winien wydać decyzję administracyjną. W każdym przypadku zatem, kiedy wydawana jest wobec zainteresowanego na podstawie ustawy o Służbie Więziennej decyzja, jest to obligatoryjnie wskazane w tej ustawie. Jako przykład Sąd I instancji wskazał art. 28 ust. 5, który jednoznacznie wskazuje, że mianowanie funkcjonariusza odbywa się na podstawie decyzji. Ponadto ustawodawca w art. 31 ust. 2 wskazał, co należy rozumieć przez sprawy osobowe. Do takich spraw zalicza się: mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska, przenoszenie i zwalnianie ze stanowisk, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, ustalanie uposażenia oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, rozwiązaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. W sprawach osobowych zaś ustawodawca generalnie nakazuje wydanie decyzji (art. 31 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej). W ocenie Sądu I instancji opinia o służbie w żadnym razie nie jest konieczną czynnością w rozumieniu przytoczonego przepisu. Opinia taka jest bowiem wydawana tylko na wniosek i nie stanowi o prawach i obowiązkach funkcjonariusza. Ma ona niejako charakter fakultatywny. W związku z powyższym nie jest inną konieczną czynnością związaną z rozwiązaniem stosunku służbowego. Podobnie trudno uznać, że opinia o służbie lub stanowisko wyższego przełożonego wyrażone wskutek wniesienia odwołania są wydawane w formie postanowienia, gdyż nie istnieje podstawa prawna do wydania takiego postanowienia. Art. 44 ust. 1 stanowi podstawę prawną, na jakiej wydaje się świadectwo służby i opinię o służbie. Jednakże w przypadku świadectwa służby ustawa odsyła do rozporządzenia z dnia 23 stycznia 2003r. w sprawie świadectw służby funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. 2003r., Nr 13, poz. 136), w którym dokładnie określono tryb wydawania takich świadectw i zajmowanie przez organy stanowiska w formie postanowienia w przypadkach wskazanych w rozporządzeniu, a związanych np. z rozpoznaniem wniosku o sprostowanie świadectwa służby. Podobnie jest w przypadku dokonywania opiniowania służbowego na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, gdzie w ust. 3 tego przepisu następuje odesłanie do Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 listopada 1996r. w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. 96, Nr 138, poz. 643). W tym akcie prawnym przewidziano także konieczność wydania postanowienia przez wyższego przełożonego w przypadku wniesienia odwołania od opinii służbowej w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). W odniesieniu natomiast do opinii o służbie nie przewidziano w ustawie odesłania do przepisów wykonawczych, które przewidywałyby uszczegółowienie trybu wydawania opinii o służbie. Nie można więc domniemywać, że rozstrzygnięcie organu II instancji lub wydana opinia o służbie winny mięć formę postanowienia, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ppsa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie opinia o służbie, jak również stanowisko wyższego przełożonego nie mają również waloru innego aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie wpływają one w żaden sposób na możliwość realizacji przez skarżącego jego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Opinia o służbie stanowi bowiem jedynie ocenę funkcjonariusza dokonaną przez jego przełożonego, która może być weryfikowana jedynie przez wyższego przełożonego. Oceny takiej może dokonać jedynie przełożony, który posiadał bezpośredni kontakt z opiniowanym funkcjonariuszem. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł A. Z., domagając się jego uchylenia, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 150 i art. 3 § 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a.; - art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.; - art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; - art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a.; - art. 134 § 1 P.p.s.a.; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; - art. 31 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że realizacją wynikającego z treści stosunku służbowego spraw osobowych funkcjonariusza SW z tego tytułu też i uprawnienia jest prawo funkcjonariusza Służby Więziennej w myśl art. 44 ust. 1 powołanej ustawy o Służbie Więziennej do żądania od organu administracji wydania opinii o służbie w przypadku rozwiązania przez ten organ stosunku służby oraz wniesienie od niej odwołania. Przy czym odwołanie, w myśl art. 31 ust. 4 służy tylko i wyłącznie od decyzji administracyjnych rozstrzygających w myśl art. 31 ust. 2 o sprawach osobowych. Wobec tego, skoro w art. 44 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej jest mowa o odwołaniu od opinii o służbie do wyższego przełożonego, to ustawodawca miał na myśli odwołanie o jakim mowa w art. 31 ust. 4, czyli od spraw osobowych. Ponadto, uzasadnienie Sądu I instancji jest pobieżne i lakoniczne w formie, a zatem nie odpowiada treści art. 141 § 4 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określając właściwość rzeczową sądów administracyjnych, ustalają jednocześnie katalog spraw, których sądy te nie rozpoznają. Zgodnie z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe między innymi w sprawach wynikających z podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi. Wykładnia językowa powyższej normy nakazuje przyjąć, że pod pojęciem "spraw", o których tam mowa, należy rozumieć sprawy w znaczeniu materialnym a nie procesowym. To z kolei prowadzi do wniosku, że spod kontroli sądowej wyłączona jest wszelka działalność organów administracji publicznej w omawianej kategorii spraw. Podległość służbowa jest cechą szczególną, charakterystyczną dla tzw. stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w wojsku i innych służbach paramilitarnych. Znaczny zakres takiej podległości sprawia, iż w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, co jest typowe dla stosunku pracy. Tym samym przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Podjęcie służby w formacjach mundurowych, w tym w Służbie Więziennej, jest dobrowolne. Każdy, kto dobrowolnie przystępuje do takiej służby, rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich, w tym decyduje się automatycznie na ograniczenie prawa do sądu. Sprawy z zakresu opinii o służbie należą - według Naczelnego Sądu Administracyjnego - do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb, o których mowa we wspomnianym art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Pogląd ten potwierdza treść art. 31 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r. Nr 207, poz.1761 ze zm.), zgodnie z którymi za rozstrzygnięcia podlegające kontroli instancyjnej (i kontroli sądów administracyjnych) uznano jedynie rozstrzygnięcia dotyczące mianowania na stanowiska służbowe, przenoszenia i zwalniania ze stanowisk, zawieszania w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby, ustalania uposażenia oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, rozwiązaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. Ochronie prawnej podlega zatem istnienie oraz istotne elementy stosunku służbowego. Za błędny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej, że wydanie opinii o służbie mieści się w kategorii spraw osobowych, o których mowa w art. 31 powołanej ustawy. Wydanie opinii o służbie nie zostało bowiem uwzględnione w enumeratywnym wyliczeniu zawartym w § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu spraw osobowych funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz właściwości przełożonych w tych sprawach (Dz. U. Nr 205, poz. 1737 ze zm.). Z tych względów skarga A. Z. wniesiona do WSA w Olsztynie podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 P.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten statuuje zasadę niezwiązania sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazać jednak należy, że realizacja tej zasady następuje przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy będącej przedmiotem skargi. Zaskarżone zaś w niniejszej sprawie postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zostało wydane jeszcze przed przystąpieniem do rozpoznania skargi, tj. na etapie badania jej dopuszczalności. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu jest możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna. Skoro zatem skarga nie była rozpoznawana merytorycznie przez Sąd pierwszej instancji, to nie podlegała badaniu w kontekście art. art. 31 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej, a zatem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia wymienionych przepisów ustawy pragmatycznej należało uznać za bezzasadne. Za bezzasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Kontrola zaskarżonego postanowienia prowadzi bowiem do wniosku, iż zawiera ono wszystkie wymagane elementy, a wyjaśnienie jego podstawy prawnej nie zawiera uchybień mających wpływ na wynik orzeczenia. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, ponieważ prawo do zwrotu kosztów służy tylko w przypadku, gdy orzeczenie sądu kasacyjnego wypowiada się w kwestii dotyczącej zasadności samej skargi. Takiej oceny nie zawierają postanowienia oddalające lub uwzględniające skargę kasacyjną na postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, np. postanowienia o odrzuceniu skargi. Dlatego też, unormowanie zawarte w art. 203 i 204 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczące zwrotu niezbędnych kosztów postępowania, nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie (tak w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).