II OSK 1034/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Op 369/09 w sprawie ze skargi T. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 29 czerwca 2009 r. nr XXXV/344/09 w przedmiocie ustalenia dodatkowej nazwy miejscowości w języku mniejszości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Op 369/09, oddalił skargę T. S. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia wniosku o ustalenie dodatkowej nazwy miejscowości w języku mniejszości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Rada Miejska w O. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 12 ust 1 pkt 1 i ust. 7, art. 13 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (Dz.U. Nr 17, poz. 141 ze zm.), podjęła w dniu [...] czerwca 2009 r. uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia dodatkowej nazwy miejscowości Szczedrzyk w języku mniejszości. W § 1 uchwały Rada zawarła wniosek o ustalenie dodatkowej nazwy miejscowości [...] w języku niemieckim w brzmieniu: "[...]", na mocy zaś § 2 wykonanie uchwały powierzyła Burmistrzowi, a w § 3 postanowiła o wejściu w życie uchwały z dniem jej podjęcia. Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. T. S., działając w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wezwał Radę Miejską w O. do usunięcia istotnego naruszenia prawa polegającego na podjęciu wskazanej uchwały z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP, art. 12 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym, art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a także uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...], w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy O., stanowiącej akt prawa miejscowego. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. T. S. został poinformowany o tym, że powyższą sprawą Rada zajmie się na sesji w dniu [...] września 2009 r. W skardze z dnia [...] września 2009 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu T. S., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucono: - naruszenie art. 12 ust. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym, poprzez podjęcie uchwały bez przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, z naruszeniem trybu określonego w tych przepisach; - naruszenie art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy O., poprzez nieprzeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami przed podjęciem zaskarżonej uchwały; - naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez brak ogłoszenia zaskarżonej uchwały; - naruszenie przepisów art. 2 i art. 88 Konstytucji RP, poprzez podjęcie uchwały z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego i brak jej ogłoszenia. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Rada Miejska jako organ właściwy, wbrew ustawowemu wymogowi, wynikającemu z ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym, nie przeprowadziła przed podjęciem zaskarżonej uchwały konsultacji z mieszkańcami. W oparciu o art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wskazał, że winny być one przeprowadzone według zasad i trybu określonego w uchwałach Rady Miejskiej O. z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...], w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy O. oraz zmieniającej ją uchwale z dnia [...] października 2005 r., nr [...], stanowiących akty prawa miejscowego. W ocenie skarżącego, przesłanek prawidłowego przeprowadzenia konsultacji nie spełniało zapoznanie się z opinią mieszkańców wyrażoną podczas zebrania wiejskiego, w którym uczestniczyło zaledwie kilka procent mieszkańców miejscowości. Jak wskazał, wiele nieprawidłowości zaistniało przy tym w odniesieniu do wymogów formalnych ich przeprowadzenia. Stosownie do § 1 uchwały z dnia 21 lutego 2005 r. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o mniejszościach narodowych (...) Burmistrz nie zarządził konsultacji zarówno z inicjatywy własnej jak i na wniosek Rady. Nie wydał w tej materii stosownego zarządzenia, a Rada Miejska nie wnioskowała o przeprowadzenie konsultacji. Wbrew zapisowi § 3 uchwały brak było również informacji o konsultacjach, co znajduje potwierdzenie w wywiadzie z przewodniczącym Zarządu Miejsko – Gminnego TSKN w O., zamieszczonym w "[...]". Naruszono ponadto § 4 ust. 1 uchwały, w myśl którego zebrania, na których przeprowadzane są konsultacje, prowadzić winien wyznaczony przez Burmistrza pracownik Urzędu Gminy i Miasta. Zebranie w przedmiotowej sprawie przeprowadził sołtys, a tematykę wprowadzenia dodatkowych nazw miejscowości omówił przedstawiciel mniejszości niemieckiej, którzy to nie byli pracownikami Urzędu Gminy i Miasta O.. Jednocześnie, stosownie do zapisu § 4 ust. 4 uchwały, z zebrania nie sporządzono protokołu. Określając, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, skarżący podniósł, iż Rada Gminy zaniechała jej ogłoszenia, który to obowiązek wynika z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. W odniesieniu do przebiegu głosowania w sprawie wprowadzenia dodatkowych nazw wskazał natomiast na brak należytej weryfikacji osób biorących udział głosowaniu uznanym za konsultacje, co powodowało, że mogły wziąć w nim udział osoby spoza miejscowości. Dodatkowo, skarżący zwrócił uwagę na nieprawidłowości w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą, polegające na głosowaniu w pierwszej kolejności "za uchwałą", w drugiej "wstrzymaniem się od głosu", a dopiero w trzeciej "przeciw uchwale". W jego ocenie, takie procedowanie nie tylko odbiegało od powszechnie przyjętych standardów, ale mogło także wpływać na zmianę postawy biorących udział w głosowaniu. W odpowiedzi na skargę Gmina O. wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że organ nadzoru, któremu została przekazana uchwała, nie stwierdził jej sprzeczności z prawem. W wezwaniu do usunięcia prawa skarżący nie wskazał natomiast w jaki sposób miałoby ono nastąpić. Jednocześnie, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarżący w żaden sposób nie wykazał naruszenia uchwałą jego interesu prawnego lub uprawnienia. Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, w piśmie procesowym z dnia 4 lutego 2010 r. skarżący podał, iż swój interes prawny wywodzi z przepisów: art. 16 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 27 Konstytucji i art. 4 pkt 2 ustawy o języku polskim, art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz języku regionalnym, art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), art. 7 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym w zw. z art. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz przepisów uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy O. (Dz.Urz. Województwa Opolskiego z 2005 r. Nr 19, poz. 482). Wyjaśnił w tym zakresie, że pojęcie interesu prawnego odnoszone jest z reguły do sfery praw i obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa. Istotne jest tutaj jednak zastrzeżenie, że interes prawny może się wyrażać zarówno w indywidualnie określonym prawie skarżącego, jak i jego prawach jako członka danej wspólnoty gminnej, a źródła interesu prawnego bądź uprawnienia tkwić mogą w normach prawnych pochodzących nie tylko z przepisów materialnego prawa administracyjnego, ale również w samej ustawie samorządowej bądź nawet w przepisach Konstytucji. W odniesieniu do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zauważył z kolei, że "wykazanie związku interesu prawnego pochodzącego z członkostwa we wspólnocie lokalnej z treścią uchwały lub zarządzenia jest raczej dosyć oczywiste". Tym bardziej w sytuacji, gdy uchwała wprost ingeruje w oparte na konkretnych przepisach Konstytucji stosunki społeczne wewnątrz tej wspólnoty. Wskazując na art. 16 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym skarżący zaznaczył, iż członkami wspólnoty z mocy prawa są wszyscy mieszkańcy gminy, a gmina nie może dyskryminować swych mieszkańców traktując ich wybiórczo, ani tym bardziej pomijać ich uprawnień przysługujących im z tytułu bycia członkiem wspólnoty samorządowej. Podniósł, iż do uprawnień tych należy przede wszystkim zaliczyć prawo uczestniczenia w zarządzaniu sprawami wspólnoty, jako prawo podstawowe i generalne, obejmujące prawo do udziału w podejmowaniu decyzji w sprawach lokalnych, prawo do informacji społeczności lokalnej o sprawach gminy i działaniach organów samorządowych oraz prawo do społecznej kontroli tych działań. Wywodząc swój interes prawny z art. 27 Konstytucji RP i art. 4 pkt 2 ustawy o języku polskim skarżący zaakcentował natomiast, że każdemu obywatelowi przysługuje prawo do posługiwania się w sferze publicznej wyłącznie językiem polskim, nie tylko przez niego samego, ale także względem niego, o ile nie zachodzą wyjątki prawem przewidziane. Niewątpliwie prawo do posługiwania się językiem polskim dotyczy też nazewnictwa miejscowości znajdujących się na terenie Rzeczpospolitej Polskiej. Odnosi się ono przy tym również do członków społeczności lokalnej. Wyjątki od zasady prymatu języka polskiego, szczególnie w sferze publicznej możliwe są jednak tylko wtedy, gdy wynikają ze szczególnych przepisów, przede wszystkim zawartych w ustawie z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym. W przypadku dwujęzycznego nazewnictwa miejscowości zastosowanie mają głównie art. 12 i art. 13 tejże ustawy. Może być ono jednak wprowadzone w oparciu o właściwe procedury. W ocenie skarżącego, w sprawie stanowiącej przedmiot zaskarżenia procedura przewidziana w art. 12 i art. 13 ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym, nie została jednak zachowana z uwagi na brak konsultacji z mieszkańcami gminy. Tym samym też, nie można uznać wyjątku wprowadzonego tak podjętą uchwałą, za spełniający warunki ustawowe. Jeśli zaś wyjątek od ogólnej zasady, która stanowi zarazem źródło interesu prawnego obywateli, nie miał umocowania w przepisach, należy uznać go za niedozwoloną ingerencję we wspomniany interes prawny skarżącego. Skarżący wskazał, iż interesu tego nie naruszałaby jedynie uchwała podjęta zgodnie z prawem. Używanie nazw miejscowości w języku mniejszości na podstawie niezgodnej z prawem uchwały Rady Miejskiej w O. narusza jednak prawo skarżącego do posługiwania się w sferze publicznej wyłącznie językiem polskim, nie tylko przez niego samego, ale także względem niego. Dalej odnosząc się do, wskazanego również jako podstawa interesu prawnego, art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz języku regionalnym, skarżący podkreślił, że koszty wynikłe z wadliwego wprowadzenia nazw dwujęzycznych obciążać będą budżet gminy, której jest mieszkańcem. Skutkiem tego ograniczone zostaną inne wydatki związane z zadaniami gminy, w efekcie czego, jako członek wspólnoty samorządowej, również on poniesie tego konsekwencje. W odniesieniu do art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, powołując się na orzeczenie sądu administracyjnego skarżący wskazał także, że z końcowej części przepisu wynika wprost, iż interes mieszkańców musi być uwzględniony i ma zawsze rangę interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, co nie było możliwe do przyjęcia przed ratyfikacją Karty. Wywiódł ponadto, że jego interes prawny wynika również z art. 7 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, co związane jest z tym, iż realizacja zaskarżonej uchwały wiązać się będzie z obciążeniem budżetu gminy określonymi wydatkami. W związku zaś z tym, ograniczeniu będą musiały ulec środki przeznaczone na realizację zadań własnych gminy, co w istocie spowoduje ograniczenia w zaspokajaniu potrzeb wspólnoty lokalnej, w tym również w zaspokajaniu potrzeb skarżącego jako członka owej wspólnoty. Powołując art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym w zw. z art. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz zapisami uchwały nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy O. skarżący stwierdził, że stwarzają one mieszkańcom gminy prawną gwarancję możliwości udziału w konsultacjach, o ile takowe zostaną przeprowadzone. Brak informacji o konsultacjach w niniejszej sprawie spowodował zatem ograniczenie wobec skarżącego tego prawa, przysługującego mu jako członkowi wspólnoty samorządowej. W konsekwencji tego nie mógł on przedstawić ustnie na zebraniu swojego stanowiska co do tematu konsultacji. Jak zaznaczył, przepisy prawa, w tym art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, nie przyznają radzie gminy uprawnienia do zawężenia kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Dlatego, niewątpliwie w sprawie naruszono interes skarżącego, który jak wskazał, jest interesem prawnym – konkretnym i bezpośrednim, ukształtowanym przez przepisy prawa jako indywidualny oraz wynikający z przynależności do określonej wspólnoty samorządowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę T. S. W uzasadnieniu wyroku Sąd na wstępie zaznaczył, że przed przystąpieniem do merytorycznej oceny w zakresie zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g, zobowiązany był w pierwszej kolejności dokonać oceny legitymacji skarżącego. Dopiero bowiem ustalenie, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. W tej mierze Sąd zaznaczył, że skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru powszechnego, a zatem nie może być ona wniesiona wyłącznie w interesie społecznym, jak również podstawą jej wniesienia nie może być wyłącznie zarzut naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Sama jedynie sprzeczność uchwały z prawem nie uprawnia do wniesienia skargi, o ile uchwała ta wprost nie narusza jednostkowego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródło stanowi norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Oceniając zatem legitymację procesową skarżącego Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego. Z powołanych przez skarżącego w piśmie procesowym z dnia 4 lutego 2010 r. przepisów Konstytucji nie można wywodzić naruszenia interesu prawnego skarżącego. Przepisy te bowiem odnoszą się do ustroju państwa, przy czym art. 16 ust. 1 stanowi, że ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową, natomiast art. 27 zd. pierwsze określa, że w Rzeczypospolitej Polskiej językiem urzędowym jest język polski. Powołane natomiast przez skarżącego przepisy zawarte w rozdziale I Konstytucji RP, zatytułowanym "Rzeczpospolita", zawierają postanowienia podstawowe dla całej ustawy zasadniczej, co oznacza, że zawarte tam normy stanowią naczelne zasady ustrojowe państwa; są zatem przepisami prawa ustrojowego. Z tego względu nie są przepisami mogącymi stanowić podstawę do wykazania się indywidualnym i jednostkowym interesem prawnym, a tym bardziej wykazania naruszenia tego interesu przez podmiot wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W odniesieniu do argumentacji skarżącego polegającej na wywiedzeniu interesu prawnego z art. 1 ust. 1 u.s.g., jak również z ogólnie wskazanego art. 7 ust. 1 u.s.g., Sąd zauważył, że takie powołanie się na ogólne interesy mieszkańca wywiedzione z ogólnych ustawowych obowiązków wspólnoty wobec jej członka nie jest tożsame z wykazaniem interesu prawnego, tj. interesu własnego, indywidualnego. Sama bowiem przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Wyartykułowane zaś w art. 7 ust. 1 u.s.g. normy zadaniowe, mówiące o zaspokojeniu przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty, nie dają również podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań, ani nie legitymują do zaskarżania uchwał w takich sprawach. Podobnie kwestia przedstawia się z punktu widzenia, powołanego przez skarżącego, art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, która dotyczy koncepcji samorządu terytorialnego. Regulacja ta stwarza jedynie tzw. normę programową, która ma determinować kierunki i podstawowe założenia rozstrzygnięć ustawodawcy krajowego, nie może zatem stanowić podstawy indywidualnego interesu prawnego członka wspólnoty samorządowej. Powołany natomiast przez skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 1998 r., wydany na tle art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, dotyczy innej sytuacji faktycznej, tj. skargi wniesionej przez zarząd gminy na uchwałę rady gminy w przedmiocie zmiany nazwy ulicy. Wyrażone tam stanowisko nie jest adekwatne do sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy ono wykazania legitymacji gminy w postępowaniu, tj. jej interesu prawnego do wniesienia skargi, poprzez wskazanie na powyższy przepis określający ideę oraz istotę samorządu terytorialnego, sprowadzające się do zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na własną odpowiedzialność i w interesie swych mieszkańców. Sąd stwierdził również, że naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą nie można doszukać się w treści art. 4 pkt 2 ustawy o języku polskim, określającym, że język polski jest językiem urzędowym organów jednostek samorządu terytorialnego i podległych im instytucji w zakresie, w jakim wykonują zadania publiczne. Jak podkreślił Sąd, zaskarżona uchwała dotyczy ustalenia dodatkowej nazwy miejscowości w języku mniejszości, której wprowadzenie gwarantowane jest przepisem ustawy ustrojowej, gdyż art. 27 zdanie drugie Konstytucji RP stanowi, że przepis ten nie narusza praw mniejszości narodowych wynikających z ratyfikowanych umów międzynarodowych. Za takie umowy można uznać konwencję ramową sporządzoną w Strasburgu z 1 lutego 1995 r. (Dz.U. z 2002 r. Nr 22, poz. 209), ratyfikowaną przez Prezydenta RP za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie (Dz.U. z 2000 r. Nr 50, poz. 579) oraz umowę dwustronną z Niemcami – traktat o dobrym sąsiedztwie i przyjaznej współpracy, podpisany w Bonn dnia 17 czerwca 1991 r. (Dz.U. z 1992 r. Nr 14, poz. 56 – art. 20 i 21). W art. 35 ustawy zasadniczej zapewniono z kolei obywatelom polskim należącym do mniejszości narodowych i etnicznych wolność zachowania i rozwoju własnego języka, zachowania obyczajów i tradycji oraz rozwoju własnej kultury, a także prawo do tworzenia własnych instytucji edukacyjnych, kulturalnych i instytucji służących ochronie tożsamości religijnej oraz do uczestnictwa w rozstrzyganiu spraw dotyczących ich tożsamości kulturowej. Jednocześnie w art. 2 pkt 1 ustawy o języku polskim, przyjęto, że ustawa ta nie narusza prawa mniejszości narodowych i etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym. Wprowadzenie na podstawie upoważnienia ustawowego, będącego wyrazem realizacji praw wynikających z art. 35 Konstytucji RP, obok polskiej, innej nazwy w języku mniejszości nie narusza tym samym zapisu art. 4 pkt 2 ustawy o języku polskim. Takie działanie znajduje umocowanie w przepisach prawa. Podkreślając, że zaskarżona uchwała dotyczy ustalenia nazwy dodatkowej, w języku mniejszości, Sąd wskazał również, iż możliwość używania dodatkowej nazwy w języku mniejszości przewidziana jest w przepisie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o mniejszościach narodowych. Odnosząc się do powołanych przez skarżącego przepisów art. 12 ust. 7 oraz art. 13 ust. 1 tej ustawy Sąd wskazał, że jest w nich mowa o konsultacjach z mieszkańcami tej miejscowości, w odniesieniu do której podejmowana jest uchwała dotycząca wprowadzenia dodatkowej nazwy, a nie o wszystkich mieszkańcach gminy. Z woli zatem ustawodawcy prawo do wzięcia w nich udziału nie zostało przyznane członkom gminnej wspólnoty samorządowej niebędącym mieszkańcami danej miejscowości. Jednocześnie ustawodawca przewidział, że konsultacje winny być przeprowadzone jedynie w trybie określonym art. 5a ust. 2 u.s.a., tj. określonym uchwałą rady gminy, a nie również według określonych w tej uchwale zasad. Wbrew stanowisku skarżącego, na gruncie niniejszej sprawy nie można tym samym uznać, że gmina zawęziła krąg podmiotów uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach dotyczących wprowadzenia dodatkowej nazwy miejscowości, naruszając tym prawo skarżącego do wzięcia udziału w tych konsultacjach. Na mocy art. 13 ust. 1 ustawy skarżącemu, jako że nie jest on mieszkańcem miejscowości, w której miała zostać wprowadzona dodatkowa nazwa, prawo w tym zakresie bowiem nie przysługiwało. Skoro zaś skarżący nie posiadał takiego prawa, tym samym więc nie mogło dojść do jego naruszenia. Z tych względów nie może on powoływać się na uchybienie przepisom prawa miejscowego, jakimi są zapisy uchwały Rady Miejskiej w O. Nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy O.. Poza tym powyższe przepisy dotyczą procedury podejmowania uchwał, a zatem są unormowaniami procesowymi, a nie materialnoprawnymi. Nawet zatem sam fakt niedopuszczenia skarżącego do głosowania, może naruszać jedynie interes faktyczny strony, to zaś nie może stanowić podstawy wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. W odniesieniu do powołanego przez skarżącego art. 15 ustawy o mniejszościach narodowych Sąd wskazał, że przepis ten stanowi, iż koszty związane z wprowadzeniem dodatkowych nazw, o których mowa w art. 12 ust. 1, w języku mniejszości ponosi, z zastrzeżeniem ust. 2, budżet gminy, natomiast koszty związane z wymianą tablic informacyjnych, wynikającą z ustalenia dodatkowej nazwy miejscowości lub obiektu fizjograficznego w języku mniejszości, ponosi budżet państwa. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że argumentacja dotycząca ponoszenia kosztów wymiany tablic nie jest oparta na przepisach prawa materialnego, z których bezpośrednio wynikają indywidualne prawa lub obowiązki skarżącego, lecz jedynie pośrednio wiążą się z sytuacją prawną skarżącego jako członka wspólnoty samorządowej i obywatela, a takiego naruszenia nie można uznać za naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Wskazując na powyższe Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, brak więc legitymacji czynnej do wniesienia skargi stanowił podstawę jej oddalenia. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku T. S., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów postępowania - art. 183 § 2 pkt 2 in fine ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) wobec dopuszczenia do udziału w sprawie nienależycie umocowanego pełnomocnika organu – skutkujące nieważnością postępowania, II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: a) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez nietrafne przyjęcie, że warunkiem uznania legitymacji procesowej skarżącego jest konsekwencja podjętej uchwały w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego uprawnień mających oparcie tylko i wyłącznie w przepisach prawa materialnego, b) art. 16 ust. 1 oraz art. 27 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że zawarte w tych przepisach normy, jako stanowiące naczelne zasady ustrojowe państwa, nie mogą stanowić podstawy do wykazania się indywidualnym, jednostkowym interesem prawnym oraz wykazania naruszenia tego interesu, c) art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego z uwagi na fakt, iż jedynymi prawami mieszkańców gminy jest prawo uczestniczenia w wyborach samorządowych i w referendum gminnym, d) art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że normy zadaniowe mówiące o zaspokojeniu przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty nie dają podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań mieszkańcowi gminy, którego prawa zostały naruszone, e) art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego poprzez przyjęcie, że pomimo wyartykułowania w tym przepisie obowiązku uwzględniania interesu mieszkańców w kierowaniu i zarządzaniu sprawami publicznymi przez samorząd lokalny, nie może on stanowić podstawy wywiedzenia interesu prawnego członka wspólnoty samorządowej, f) art. 4 pkt 2 ustawy o języku polskim w zw. z art. 27 Konstytucji RP poprzez wadliwe przyjęcie, że ustawowe uznanie języka polskiego za język urzędowy jednostek samorządu terytorialnego i podległych im instytucji nie może stanowić źródła interesu prawnego członków społeczności lokalnej, g) art. 12 ust. 7 ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym w zw. z art. 5a ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisów uchwały nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy O. poprzez przyjęcie, że naruszenie przepisów dotyczących przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy nie jest bezpośrednio oparte na przepisach prawa materialnego dlatego też naruszenia takiego nie można uznać za naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, h) art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym poprzez nietrafne przyjęcie, że ponoszenie kosztów wymiany tablic nie jest bezpośrednio oparte na przepisach prawa materialnego oraz tylko pośrednio wiąże się z sytuacją prawną skarżącego dlatego też naruszenia takiego nie można uznać za naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej ogranicza zatem zakres rozstrzygania i zobowiązuje wyłącznie do oceny zarzutów w niej zawartych. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, jak również brania pod uwagę innych uchybień, aniżeli wskazane przez wnoszącego skargę kasacyjną. W pierwszej kolejności należało rozważyć, jako najdalej idący, zarzut nieważności postępowania sądowoadministracyjnego – art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez dopuszczenie do udziału w sprawie nienależycie umocowanego pełnomocnika organu. W związku z tym wyjaśnić należy, że z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a zwłaszcza jej art. 11a wynika, że gmina działa przez swoje organy, którymi są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność prawna gminy podlega ochronie sądowej. Gmina posiada również zdolność procesową, dokonuje czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu, o czym przesądza art. 26 § 1 i art. 28 § 1 p.p.s.a. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że na mocy § 2 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w O. w sprawie ustalenia dodatkowej nazwy miejscowości w języku mniejszości, wykonanie tej uchwały powierzono Burmistrzowi. Przyjąć zatem należy, że Burmistrz został umocowany do podjęcia wszelkich działań zmierzających do wprowadzenia tej uchwały w życie, co obejmuje również występowanie przed sądem w razie zaskarżenia tego aktu. Nie można w takiej sytuacji skutecznie dowodzić, że dopuszczenie do udziału pełnomocnika organu, który został umocowany do działania przed sądami administracyjnymi przez Burmistrza O. prowadzi do nieważności postępowania przed Sądem I instancji. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uznania, iż zachodzi nieważność postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., jak również nie stwierdził by zachodziły inne przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przechodząc do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazać należy, że przepis ten stanowi, iż skargę do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może złożyć każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tym aktem. Skarga wniesiona na podstawie tego przepisu nie ma charakteru actio popularis, podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w wyrokach z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02 i z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06 podzielił interpretację przyjmowaną dotychczas przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się ponadto, że to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, interes ten zaś powinien być konkretny i realny (por. wyroki NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, Lex 171196, z dnia 4 września 2001 r. II SA 1410/01, Lex 53376, czy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Nie mógł zatem zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Mając na uwadze powyższe, przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 6 stycznia 2006 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym w zw. z art. 5a ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisów uchwały nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy O., stwierdzić należy, że zarzut ten nie może zostać uwzględniony. Podkreślenia wymaga, że art. 12 ust. 7 ustawy o mniejszościach narodowych (...) stanowi lex specjalis do art. 5a ustawy o samorządzie gminnym wskazując w punkcie 1, iż dodatkowa nazwa miejscowości w języku mniejszości może być ustalona na wniosek rady gminy, jeżeli liczba mieszkańców gminy należących do mniejszości jest nie mniejsza niż 20% ogólnej liczby mieszkańców tej gminy lub, w przypadku miejscowości zamieszkanej, za ustaleniem dodatkowej nazwy miejscowości w języku mniejszości opowiedziała się w konsultacjach, przeprowadzonych w trybie określonym w art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ponad połowa mieszkańców tej miejscowości biorących udział w konsultacjach. Stosownie do art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Co prawda w niniejszej sprawie Rada Miejska w O. nie określiła w uchwale trybu i zasad przeprowadzania konsultacji w sprawie ustalenia dodatkowej nazwy miejscowości w języku mniejszości, niemniej jednak mając na uwadze przepisy ustawy o mniejszościach narodowych (...), w szczególności art. 12 ust. 7, przyjąć należy, że konsultacje te obejmują jedynie mieszkańców tej miejscowości, której dodatkowa nazwa w języku mniejszości jest ustalana. Wobec powyższego, skarżący nie będąc mieszkańcem tej miejscowości, nie może swego interesu prawnego wywodzić z naruszenia przepisów dotyczących przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Tym samym nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia tych przepisów. Z powyższych względów nie znajdują uzasadnienia również zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jakkolwiek Sąd pierwszej instancji nie miał racji podnosząc, że jedynymi prawami przysługującymi mieszkańcom gminy z tytułu ich członkowstwa we wspólnocie gminnej są: prawo uczestnictwa w wyborach samorządowych i w referendum gminnym, to nie zmienia to oceny, że skarżący nie będąc mieszkańcem tej miejscowości, nie może swego interesu prawnego wywodzić z naruszenia przepisów dotyczących przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Stwierdzić również należy, że na uwzględnienie nie mógł zasłużyć zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o mniejszościach narodowych (...) poprzez przyjęcie, iż ponoszenie kosztów wymiany tablic nie jest bezpośrednio oparte na przepisach prawa materialnego oraz tylko pośrednio wiąże się z sytuacją prawną skarżącego, przez co nie może zostać uznane za naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zauważyć bowiem należy, że art. 15 ust. 2 pow. ustawy przewiduje, iż koszty związane z wymianą tablic informacyjnych, wynikającą z ustalenia dodatkowej nazwy miejscowości w języku mniejszości ponosi budżet państwa. Tym samym wydatki te nie będą ponoszone z budżetu gminy, której skarżący jest mieszkańcem. Powyższe potwierdza prawidłowość uznania przez Sąd I instancji, że skarżący nie może wywodzić swojego interesu prawnego z art. 15 ustawy o mniejszościach narodowych (...). Nie można również zgodzić się ze skarżącym, że Sąd I instancji naruszył art. 16 ust. 1 oraz art. 27 Konstytucji RP. Prawidłowo bowiem Sąd uznał, że przepisy te jako normy ustrojowe nie mogą stanowić podstawy do wykazania naruszenia interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podstawy takiej nie można również wywieść z art. 4 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim w zw. z art. 27 Konstytucji RP. Powołane przepisy stanowią, że język polski jest językiem urzędowym w Rzeczpospolitej Polskiej, z tym, że w zdaniu drugim art. 27 Konstytucji wyraźnie wskazano, iż przepis ten nie narusza praw mniejszości narodowych wynikających z ratyfikowanych umów międzynarodowych. Naczelne zasady ustrojowe państwa nie są, co do zasady, przepisami mogącymi stanowić podstawę do wykazania się indywidualnym, jednostkowym interesem prawnym, a tym bardziej, na co słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, wykazania naruszenia tego interesu przez podmiot wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Normy konstytucyjne mogą stanowić podstawę do wykazania legitymacji skargowej jedynie wówczas, gdy formułują one w sposób bezpośredni obowiązku bądź uprawnienia dla podmiotu który skargę wnosi. W tym stanie rzeczy, wobec braku usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.