II OSK 984/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. N. i innych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 1017/09 w sprawie ze skargi G. N. i innych na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 09.02.2010 r. sygn. akt II SA/Ol 1017/09 po rozpoznaniu skargi G. N. i innych na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009r. Prezydent Miasta Olsztyna, po rozpoznaniu wniosku Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów, w imieniu którego wystąpiło Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno – Kartograficzne Sp. z o.o. w Olsztynie, udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej : ulicy Wołodyjowskiego w Olsztynie. W decyzji określono wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii, linie rozgraniczające teren, wskazano warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, odniesiono się do wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, zatwierdzono projekt podziału nieruchomości, oznaczono nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego – Gminy Olsztyn, zatwierdzono projekt budowlany i wskazano inne ustalenia realizacyjne. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek inwestora Miejskiego Zarządu Dróg Mostów i Zieleni zawierał analizę powiązań planowanej ulicy z drogami gminnymi, a także mapy z określeniem linii rozgraniczających teren inwestycji w skali 1:2000, mapę podziału nieruchomości, z których części będą przejmowane, sporządzone w skali 1:1000 oraz projekt budowlany w 3 częściach. Wymagania w zakresie ochrony środowiska zostały określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla rozpatrywanej inwestycji drogowej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Olsztyna przez Głównego Specjalistę Wydziału Środowiska i Zieleni nałożono na inwestora obowiązki, które przytoczono w decyzji. W oparciu o art.11d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych podano do publicznej wiadomości informację o wniosku o wydanie decyzji, zawiadomiono publicznie o wszczęciu postępowania obwieszczeniami na tablicy ogłoszeń i w prasie oraz przesłano zawiadomienia o wniosku właścicielom działek, na których będą realizowane drogi gminne. Udzielono odpowiedzi na zgłoszone zastrzeżenia, a na wniosek inwestora decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od tej decyzji wniósł G. N., kwestionując zarówno tryb podejmowanych w sprawie rozstrzygnięć, jak i sposób podziału nieruchomości, ponieważ w rękach współwłaścicieli tej nieruchomości pozostawiono niewielkie, nieforemne działki, które w żaden sposób nie mogą być zainwestowane. Wskazano także, iż we wcześniejszym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie uchyliło postanowienie stwierdzające brak obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a teraz bez powiadamiania stron, w oparciu jedynie o analizę wniosku, ponownie zdecydowano o nieprzeprowadzaniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Zarzucono także, że skoro droga ta została uwzględniona w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to brak było podstaw do realizacji inwestycji w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2009r. nr [...] Wojewoda Warmińsko - Mazurski utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie, wypełniając obowiązki w zakresie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, rozpatrzenia zgłoszonych uwag, a po wydaniu decyzji zamieścił ogłoszenia na tablicy ogłoszeń, w prasie i w internecie oraz wysłał zawiadomienia dotychczasowym właścicielom na adresy zgodne z ewidencją gruntów. Odnosząc się do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia organ wskazał, że sprawa ta stanowi przedmiot odrębnego postępowania, które nie może być rozpatrywane w postępowaniu odwoławczym od zaskarżonej decyzji. Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że w myśl art. 13 ust.3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi obowiązany jest do nabycia, na wniosek właściciela nieruchomości, w imieniu i na rzecz jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł działający w imieniu G. N., i innych adw. A. K. domagając się uchylenia decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze do sądu administracyjnego zarzucono, że organ odwoławczy nie odniósł się do większości zarzutów odwołania, opisując jedynie przebieg postępowania przed organem I instancji i informując o możliwości domagania się wykupu nieruchomości. Natomiast na skutek zaskarżonej decyzji po podziale utworzone zostały działki, z których skarżący w ogóle nie będą mogli korzystać. To, że skarżący mogą uzyskać odszkodowanie czy starać się o wykup, nie zwalnia organu podejmującego decyzję od wyczerpującego zbadania wszystkich aspektów sprawy, tak by zabezpieczony został słuszny interes skarżących, jako współwłaścicieli nieruchomości, przez którą ma prowadzić planowana droga. Ponadto skarżący zarzucili, że w toku postępowania organ administracji był powiadamiany, że jeden ze współwłaścicieli nie żyje, ale mimo tego, jego następcy prawni byli pomijani w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko – Mazurski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał także, że M. M. i L. M. zawiadamiani byli o wszczęciu postępowania na podstawie wpisów w katastrze nieruchomości, a w aktach brak jest jakiejkolwiek informacji potwierdzającej fakt zawiadomienia organów o śmierci L. M.. W toku postępowania na żądanie Sądu organ nadesłał informację o rozpoczęciu realizacji inwestycji w październiku 2009r., przesyłając na tę okoliczność stosowne dokumenty. Oddalając skargę wyrokiem z 09.02.2010 r., sygn. II SA/Ol 1017/09 WSA w Olsztynie wskazał, iż badając legalność zaskarżonej decyzji stwierdził, że rozstrzygnięcie to wydane zostało z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Sąd podkreśli jednak, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008r. Nr 193, poz. 1194 ze zm. – dalej również jako: ustawa o szczególnych zasadach) która stanowiła podstawę wydania decyzji w rozpoznawanej sprawie, zawiera unormowania szczególne odnoszące się do sposobu rozstrzygania skarg przez sąd, a mianowicie w art. 31 ust. 2 zawarta jest regulacja, iż w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uzasadniono, że z taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. W dalszej kolejności wyjaśniono, że zgodnie z art. 11b ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach właściwy zarządca drogi składa wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz prezydenta miasta. Art. 11d ust.1 ustawy zawiera wskazanie koniecznych elementów wniosku w postaci dokumentów, opinii i decyzji. Wszystkie te wymagane dokumenty wnioskodawca w rozpoznawanej sprawie do wniosku dołączył. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 11d ust. 5 Prezydent Miasta Olsztyna (miasta na prawach powiatu), który w myśl art. 11a jest organem właściwym do wydania decyzji, wysłał zawiadomienie o wszczęciu postępowania wnioskodawcy, właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem na adres wskazany w katastrze nieruchomości oraz zawiadomił pozostałe strony w drodze obwieszczeń zamieszczonych w lokalnej prasie, na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta w Olsztynie i na stronie internetowej. Z kolei art. 11 f ust.1 określa niezbędne elementy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i wszystkie te elementy decyzja organu I instancji zawiera, tzn. wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii (pkt 1), określenie linii rozgraniczających teren (pkt 2), warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska , ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa (pkt 3), wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (pkt 4), zatwierdzenie podziału nieruchomości (pkt 5), oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Gminy Olsztyn (pkt 6), zatwierdzenie projektu budowlanego (pkt 7) oraz inne ustalenia realizacyjne (pkt 8).Sąd wskazał również, że w myśl art. 11f ust. 3 decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręcza się wnioskodawcy oraz zawiadamia się o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w odpowiednich urzędach, prasie i na stronie internetowej, a także wysyła się zawiadomienia o wydaniu decyzji dotychczasowym właścicielom i użytkownikom wieczystym na adres wskazany w katastrze nieruchomości, przy czym doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze jest skuteczne. Zawiadomienie o wydaniu decyzji zawierać powinno informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji (art. 11f ust. 4). Powyższe obowiązki organ I instancji wykonał. Podsumowując WSA w Olsztynie stanął na stanowisku, że od strony formalnej decyzja organu I instancji zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, a procedura powiadomienia stron o rozstrzygnięciu została również zachowana. Natomiast – jak wskazał Sądu I instancji - decyzja ta narusza prawo w części dotyczącej podmiotu (inwestora), na rzecz którego została wydana decyzja. Zgodnie bowiem z art. 11a ustawy o szczególnych zasadach, wskazany w tym przepisie organ wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Z kolei w myśl art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( tekst jedn. Dz. U. z 2007r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Zarządcami dróg, są dla dróg gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). W granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta (art.19 ust. 2 i 5). Sąd zwrócił uwagę, że art. 21 ust.1 powołanej wyżej ustawy stanowi, że zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Ponadto może on upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że analiza powołanych przepisów wskazuje, że Miejski Zarząd Dróg i Mostów jest jednostką organizacyjną, przy pomocy której Prezydent wykonuje swoje zadania jako zarządca wszystkich dróg publicznych na obszarze miasta z wyjątkiem dróg krajowych i autostrad i nie może on wystąpić z wnioskiem o wydanie na swoją rzecz decyzji zezwalającej na realizację drogi w oparciu o przepisy ustawy o szczególnych zasadach, nawet jeśli z jego statutu lub regulaminu wynika, że pełni on funkcję inwestora. Z wnioskiem takim w myśl art. 11a wystąpić może bowiem jedynie zarządca drogi, a co za tym idzie adresatem decyzji może być także jedynie zarządca drogi jako strona postępowania. Kontynuując, WSA w Olsztynie wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno - Kartograficzne Sp. z o.o. w Olsztynie, działając w imieniu Gminy Olsztyn na podstawie pełnomocnictwa Zastępcy Prezydenta Miasta Olsztyna oraz w imieniu Miejskiego Zarządu Dróg Mostów i Zieleni w Olsztynie na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Dyrektora tego Zarządu złożyło wniosek o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ulicy Wołodyjowskiego w Olsztynie. O ile jednak, jak wskazał Sąd, złożenie wniosku na podstawie pełnomocnictwa Prezydenta jako zarządcy drogi (choć we wniosku i pełnomocnictwie określone jest działanie w imieniu gminy a nie zarządcy drogi, a to ten ostatni podmiot, a nie gmina jest stroną postępowania) można by jeszcze rozważać jako dopuszczalne, o tyle złożenie wniosku w imieniu MZDMiZ w świetle poczynionych wyżej rozważań nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Dołączone do akt pełnomocnictwo Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia 10 marca 2009r. dla Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów obejmuje załatwianie spraw statutowych i prawo do wydawania decyzji administracyjnych oraz prawo do reprezentowania w sprawach sądowych i administracyjnych. Nie zawiera jednak umocowania do wystąpienia w imieniu zarządcy drogi z wnioskiem o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Za niezgodne z obowiązującymi przepisami, w ocenie Sądu I instancji, należy natomiast uznać skierowanie decyzji przez organu I instancji do Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów. Taką decyzję należy uznać za dotknięta wadą kwalifikowaną przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, gdyż została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Adresatem takiej decyzji może być bowiem wyłącznie zarządca drogi. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, iż organ w trakcie postępowania jako wnioskodawcę wskazywał Miejski Zarząd Dróg i Mostów a nie zarządcę - Prezydenta Miasta Olsztyna (obwieszczenia, zawiadomienia). Przyjąć zatem należy, że całe postępowanie toczyło się wobec nieuprawnionego podmiotu, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Jednak z uwagi na treść powołanego na wstępie rozważań art. 31 ust.2 ustawy o szczególnych zasadach Sąd mógł stwierdzić jedynie wydanie decyzji z naruszeniem prawa, ponieważ do rozpoczęcia budowy drogi doszło w październiku 2009r., a zatem w dacie orzekania upłynął już 14-dniowy termin wskazany w tym przepisie. Kolejne uchybienie, jak wskazał Sąd, dotyczyło postępowania toczącego się przed Wojewodą Warmińsko – Mazurskim na skutek odwołania wniesionego od decyzji organu I Instancji. W myśl, bowiem dyspozycji art.11f ust. 6 ustawy o szczególnych zasadach przepisy ustępów od 3 do 5 tego artykułu, dotyczące sposobu doręczania i zawiadamiania o decyzji przez organ pierwszej instancji, stosuje się odpowiednio do doręczania i zawiadamiania stron o decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej przez organ drugiej instancji. Oznacza to obowiązek doręczenia decyzji drugoinstancyjnej wnioskodawcy, i w sposób oczywisty, stronie wnoszącej odwołanie, który to obowiązek organ wykonał, ale także obowiązek zawiadomienia pozostałych stron w drodze obwieszczeń we właściwych urzędach, prasie i na stronie internetowej oraz obowiązek wysłania zawiadomień dotychczasowym właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości. Tych dwóch ostatnich obowiązków ( obwieszczeń i zawiadomień) organ odwoławczy nie wypełnił, co mogłoby stanowić ewentualną przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutów skargi Sąd stanął na stanowisku, że skarżący słusznie zarzucają organowi odwoławczemu wybiórcze odniesienie się do zarzutów odwołania, a mianowicie jedynie do kwestii zachowania przez organ I instancji wskazanego w ustawie trybu postępowania, ewentualnych roszczeń o przejęcie nieruchomości, jeżeli nie nadaje się ona do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele oraz do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji. Uszło uwadze organu, że skarżący w odwołaniu kwestionowali decyzję Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia 20 kwietnia 2009r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ulicy Wołodyjowskiego w Olsztynie, w kontekście braku przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko na podstawie postanowienia Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia 9 kwietnia 2009r. o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla tego przedsięwzięcia, które to postanowienie jest ostateczne. Sąd wyjasnił, że decyzja z dnia 20 kwietnia 2009r. o środowiskowych uwarunkowaniach jest decyzją ostateczną wobec niezasakrżenia jej przez strony, co jednoznacznie wynika z adnotacji na tej decyzji i, wbrew stanowisku organu II instancji, nie jest przedmiotem odrębnego postępowania. Nietrafny, w ocenie Sądu, był również zarzut dotyczący niemożności realizowania przedmiotowej inwestycji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. W obowiązującym porządku prawnym budowa drogi publicznej możliwa jest zarówno na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku, na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) jak i na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. To od woli inwestora zależy, w oparciu o którą ustawę zamierza realizować inwestycję drogową w zakresie dróg publicznych. Samo przeznaczenie w planie terenu pod budowę drogi nie wyłącza możliwości realizacji tej inwestycji w oparciu o przepisy ustawy o szczególnych zasadach, zwłaszcza w kontekście treści art. 11i ust. 2 tej ustawy, który stwierdza, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oczywiście ustalenia planu powinny być w miarę możliwości brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji zezwalającej na realizację drogi, ale nie mają one charakteru wiążącego.Za niezasadny również Sąd I instancji uznał zarzut skargi dotyczący braku poinformowania przez organ o toczącym się postępowaniu następców prawnych zmarłego L. M.. Odbiór zawiadomienia o wszczęciu postępowania wysłanego do L. i M. M. pokwitowany został w dniu 4 czerwca 2009r. nieczytelnym podpisem złożonym na pieczątce Centrum Konferencyjno - Apartamentowe "M.", a odbiór decyzji organu I instancji w taki sam sposób pokwitowany został w dniu 3 sierpnia 2009r. W aktach sprawy, mimo powoływania się przez skarżących na tę okoliczność, brak jest jakiejkolwiek informacji o zmianie właścicieli nieruchomości, a w ewidencji gruntów jako współwłaściciele nieruchomości figurują małżonkowie M. i L. M.. W myśl art. 11d ust.5 i art. 11f ust. 3 doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. W przewidzianym ustawą terminie skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli G. N. i inni podnosząc zarzuty: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego: - art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na niewłaściwym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, iż w powołaniu się na ten przepis sąd administracyjny nie może uchylić decyzji zezwalającej na budowę drogi gminnej w przypadku stwierdzenia, że inwestycja została rozpoczęta, gdyż przepis ten wyłącza jedynie wydanie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, - art. 19 ust. 2 i 5 w zw. z art. 21 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115) poprzez ich wadliwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zainicjowanie postępowania w sprawie lokalizacji drogi na wniosek podmiotu nieuprawnionego (Okręgowego Przedsiębiorstwa Geodezyjno — Kartograficznego w imieniu Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów) i ustalenie lokalizacji drogi na rzecz podmiotu nie będącego stroną w sprawie (Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów), nie stanowi wystarczającej przesłanki do uchylenia decyzji o budowie i lokalizacji drogi gminnej w oparciu o art. art. 145 § 1 pkt 3 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 i pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie stanowi podstawę do stwierdzenia naruszenia prawa, - art. 11 f ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego niewłaściwe odczytanie sprowadzające się do nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie ochrony interesów osób trzecich (właścicieli gruntów) chociaż w decyzji o lokalizacji drogi gminnej, przesądzającej o tym jaki teren zostanie przeznaczony pod daną inwestycję i co za tym idzie jaka część nieruchomości zostanie pod tę inwestycję wywłaszczona, powinny znaleźć się rozważania pozwalające ocenić czy organ prawidłowo ustalił wielkość i lokalizację terenu niezbędnego do jej realizacji oraz wyjaśnienia dlaczego organ zaakceptował takie, a nie inne mniej korzystne dla właściciela wywłaszczonego gruntu, usytuowania drogi i szczerość linii rozgraniczających teren, na którym inwestycja ta ma zostać zlokalizowana, a także 2) naruszenie przepisów postępowania: - art 145 § 1 pkt 1 lit b ppsa w zw. z art 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie mimo stwierdzenia, że o toczącym się postępowaniu nie byli informowani wszyscy zainteresowani, tj. spadkobiercy po L. M. - M., M. i P. M. , a to stanowić powinno podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny aktu administracyjnego o lokalizacji drogi gminnej, z uwagi na to, iż zachodziła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, - art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa poprzez poprzestanie na orzeczeniu naruszenia prawa w sytuacji, w której prowadzone postępowanie administracyjne naruszało przepisy prawa materialnego, a także brak odniesienia się w wystarczający sposób w uzasadnieniu wyroku (sprzecznie a żart. 141 § 4 ppsa) do zarzutów dotyczących braków postępowania związanych z zaprojektowanym przebiegiem drogi i związanym z tym podziałem nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie nie są trafne. Uprzedzając zasadnicze rozważania w niniejszej sprawie podkreślić należy, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008r. Nr 193, poz. 1194 ze zm. – dalej również jako: ustawa o szczególnych zasadach) jest ustawą specyficzną. Na tę specyfikę wpływa wyjątkowy charakter inwestycji drogowej podyktowany potrzebą uwzględnienia sprzecznych z zasady oczekiwań, które z jednej strony związane są z postulatami sprawnej realizacji inwestycji drogowych, z drugiej zaś strony wymagają poszanowania konstytucyjnego prawa własności. Jakkolwiek zatem ustawodawca zdecydował o pewnej odmienności (od innych obowiązujących aktów) zawartych w tej ustawie uregulowań, to nie może budzić wątpliwości, że te szczególne rozwiązania uwzględniają wszelkie standardy konstytucyjne. Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy rzekomego naruszenia przez Sąd I instancji art. 31 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach. W myśl art. 31 ust. 2 tej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy może jedynie stwierdzić że decyzja ta narusza prawo z przyczyn określonych w art. 145 lub 156 kpa. Reasumując, niezależnie od charakteru stwierdzonej wadliwości decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w przypadku zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 31 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach, uchylenie tej decyzji przez sąd administracyjny zostało przez ustawodawcę wykluczone. Spełnienie w niniejszej sprawie przesłanek, o których mowa w art. 31 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach nie budzi wątpliwości stron. Przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja zmierzała jednak do wykazania naruszenia przywołanego powyżej art. 31 ust. 2 z uwagi na błędną – w ocenie autora skargi kasacyjnej - jego wykładnię polegającą na niewłaściwym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, iż w powołaniu na ten przepis sąd administracyjny nie może uchylić decyzji zezwalającej na budowę drogi gminnej w przypadku stwierdzenia, że inwestycja została rozpoczęta, gdyż – jak wywodził pełnomocnik wnoszących skargę kasacyjną - przepis ten wyłącza jedynie wydanie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. Ustosunkowując się do powyższego zarzutu wyjaśnić należy, że przepis art. 31 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach stanowi ograniczenie ustawowego zakresu orzekania przez sąd administracyjny. Jakkolwiek Sąd II instancji dostrzega wątpliwości wnoszących skargę kasacyjną, co do sformułowania zawartego w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach, to jednak podkreślenia wymaga, że celowościowa wykładania omawianego przepisu nakazuje uznać, iż przepis ten ogranicza sądowi administracyjnemu dopuszczalność uchylenia decyzji z powodu jej wadliwości – niezależnie od tego jakimi wadami – decyzja ta jest dotknięta. Jeżeli zatem nawet – jak trafnie wywodzą wnoszący skargę kasacyjną – decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotknięta jest wadami określonymi w art. 145 § 1 kpa, czy art. 156 § 1 kpa to wobec ziszczenia się na dzień orzekania, przesłanek określonych w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach (a fakt ten pozostaje niekwestionowany) sąd administracyjny nie mógł zaskarżonej decyzji uchylić, a jedynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 ppsa stwierdzić mógł wydanie jej z naruszeniem określonych przepisów prawa. W ustalonym stanie faktycznym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie – niezależnie od stwierdzonych wadliwości prawnych – nie mógł zatem, zgodnie z oczekiwaniami skarżących, uchylić zaskarżonej decyzji (por. M. Wolanin, Komentarz do ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Warszawa 2010, s. 318). Skoro zatem z istoty omawianej regulacji wynika, że nawet decyzja obarczona wadami uzasadniającymi wznowienie postępowania administracyjnego lub stwierdzenie jej nieważności będzie nadal obowiązywała, to zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach należało uznać za nieuprawniony. Ubocznie wskazać należy, co czynił z resztą już Sąd I instancji, że stronom, które poniosły szkodę z powodu wydania decyzji obarczonej taką wadą będą przysługiwały roszczenia odszkodowawcze (por. wyrok NSA z 17.09.2009 r., sygn. II OSK 993/09). Z tych samych powodów na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 19 ust. 2 i 5 w zw. z art. 21 ustawy o drogach publicznych poprzez ich wadliwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zainicjowanie postępowania w sprawie lokalizacji drogi na wniosek podmiotu nieuprawnionego i ustalenie lokalizacji drogi na rzecz podmiotu nie będącego stroną w sprawie, nie stanowi wystarczającej przesłanki do uchylenia decyzji o budowie i lokalizacji drogi gminnej w oparciu o art. art. 145 § 1 pkt 3 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 i pkt 4 kpa. Jakkolwiek, bowiem zgodzić należy się ze skarżącymi kasacyjnie, co do brzmienia art. 19 i art. 21 ustawy o drogach publicznych, to zauważyć należy, że nawet podnoszony fakt błędnego skierowania decyzji i naruszenia tym samym art. 156 § 1 pkt 4 kpa, nie przesądza o wadliwości zaskarżonego wyroku. Na temat wadliwości decyzji administracyjnej w omawianym zakresie szeroko wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, jednakże w świetle przytoczonych powyżej rozważań i w ustalonych - bezspornych - okoliczności niniejszej sprawy uzasadnionych wątpliwości nie może budzić ograniczenie dopuszczalności uchylenia przez ten Sąd decyzji zezwalającej na budowę drogi gminnej, nawet w przypadku stwierdzenia, że dotknięta ona jest wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa. Odnosząc się w następnej kolejności do zarzutu naruszenia art. 11 f ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach poprzez jego niewłaściwe – w ocenie wnoszących skargę kasacyjną - odczytanie sprowadzające się do nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie ochrony interesów osób trzecich (właścicieli gruntów) wyjaśnić należy, że również ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. W ocenie wnoszących skargę kasacyjną w kwestionowanej decyzji powinny znaleźć się rozważania pozwalające ocenić czy organ prawidłowo ustalił wielkość i lokalizację terenu niezbędnego do jej realizacji oraz wyjaśnienia dlaczego organ zaakceptował takie, a nie inne usytuowanie drogi i szczerość linii rozgraniczających teren, na którym inwestycja ta ma zostać zlokalizowana. Rozpatrując zasadność wskazanego zarzutu skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że niezależnie od oceny zasadności zaprezentowanej argumentacji, co do wadliwości kwestionowanej decyzji administracyjnej, Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie nie można zarzucić naruszenia prawa. Bez względu, bowiem na trafność obranej argumentacji sąd administracyjny nie mógł wbrew dyspozycji art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach, uchylić zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Nawiązując do argumentacji skargi kasacyjnej wskazać można jedynie, że jak trafnie wyjaśniano na etapie postępowania administracyjnego projektowana ul. Wołodyjowskiego wraz z uzbrojeniem objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla Gutkowo w Olsztynie zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Olsztyna nr XLVI/615/05 z 22.06.2005 r. Słusznie również wskazał Sąd I instancji, że w obowiązującym porządku prawnym budowa drogi możliwa jest zarówno na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepisy tej ustawy nie wyłączają, bowiem prawnej możliwości ustalania przeznaczenia terenów pod drogi publiczne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podobnie, nie powinno budzić wątpliwości, że lokalizacja dróg publicznych w postaci wyznaczenia linii rozgraniczających pasy drogowe takich dróg nie musi być dokonywana w sposób określony przez przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach (por. M. Wolanin, Komentarz do ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Warszawa 2010, s. 36). Odnosząc się natomiast wprost do zarzutu nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie ochrony interesów osób trzecich, wskazać należy, że za każdym razem organ orzekający jest zobowiązany do oceny czy zidentyfikowany interes danej osoby jest na tyle uzasadniony, aby podlegał ochronie w sposób wymagający szczególnego określenia w decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej. Podkreślenia wymaga jednak, że źródłem ochrony tego interesu musi być obowiązujące prawo, a jego ochrona nie może mieć charakteru subiektywnego. W niniejszej sprawie organ lakonicznie wprawdzie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 11f ust. 1 pkt 4, jednak ewentualna w tym zakresie nieprawidłowość – co oczywiste - pozostaje bez wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Brak wpływu stwierdzonej w omawianym zakresie wadliwości na wynik orzeczenia Sądu I instancji, jest o tyle oczywisty, że za irracjonalne uznać należałoby dopuszczenie możliwości uchylenia decyzji dotkniętych wadami zwykłymi, przy jednoczesnym wykluczeniu możliwości uchylenia decyzji dotkniętych kwalifikowanymi wadami. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, wnoszący skargę kasacyjną wskazali ponadto na art. 145 § 1 pkt 1 lit b ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa z uwagi na jego niezastosowanie mimo stwierdzenia, że o toczącym się postępowaniu nie byli informowani wszyscy zainteresowani, tj. spadkobiercy po L. M.. Okoliczność ta – jak przekonuje autor skargi kasacyjnej - stanowić powinna podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny aktu administracyjnego o lokalizacji drogi gminnej, z uwagi na to, iż zachodziła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Ustosunkowanie się do argumentacji skargi kasacyjnej, wymaga powtórzenia, że art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach, wykluczył w stwierdzonych na gruncie rozpoznawanej sprawy okolicznościach, możliwość uchylenia przez sąd administracyjny decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Tak więc, z woli ustawodawcy, nawet decyzja obarczona wadami uzasadniającymi wznowienie postępowania administracyjnego będzie nadal obowiązywała. Nie można zatem zasadnie postawić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit b ppsa. Za bezzasadny uznać należało również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa poprzez poprzestanie na orzeczeniu naruszenia prawa w sytuacji, w której prowadzone postępowanie administracyjne naruszało przepisy prawa materialnego, a także brak odniesienia się w wystarczający sposób w uzasadnieniu wyroku (sprzecznie z art. 141 § 4 ppsa) do zarzutów dotyczących braków w postępowania. Wobec podnoszonej wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, podkreślenia wymaga, że w myśl art. 141 § 4 ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Treść przytoczonego powyżej przepisu reguluje instytucję o porządkowym charakterze. Czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy, ma sprawozdawczy charakter - streszcza przebieg przeprowadzonego przed sądem administracyjnym postępowania i prezentuje stanowisko Sądu, jakie ten zajął w sporze zaistniałym między stronami. Mając na uwadze charakter tej czynności procesowej, stwierdzić tym samym należy, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa będzie skuteczny tylko wtedy, gdy połączony zostanie z innymi uchybieniami sądu zaistniałymi na etapie rozpoznania skargi lub gdy wadliwość uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia jest tego rodzaju, że nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, ponad wszelką wątpliwość zawiera wszystkie wskazane w art. 141 § 4 ppsa obligatoryjne elementy. W świetle czego również ten zarzut skargi kasacyjnej okazał się nieuprawniony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji. J. Stankowski A. Łuczaj J. Bujko