II SA/Ol 1070/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Wnioskiem z dnia "[...]" Spółka A zwróciła się do Burmistrza "[...]" o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na budowie i funkcjonowaniu (eksploatacja i przeróbka kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego) Zakładu Górniczego "[...]". Do wniosku dołączyła raport oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Pismem z dnia "[...]" Spółka zwróciła się z prośbą o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na budowie i funkcjonowaniu Zakładu Górniczego "[...]", w ramach którego planuje się eksploatację i przeróbkę kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]". Poinformowała jednocześnie, iż uzyskała koncesję na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]" w granicach ustalonego obszaru górniczego "[...]". Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", znak "[...]", Burmistrz "[...]", działając na podstawie art. 46a ust. 7 pkt 4 oraz art. 56 w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008r. Nr 199, poz. 1227), § 2 ust. 1 pkt 26a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) zmienionym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007r. (Dz. U. Nr 158, poz. 1105) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie Zakładu Górniczego "[...]" w ramach którego, planuje się eksploatację i przeróbkę kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]", realizowanego na działkach o nr: "[...]","[...]","[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" położonych w obrębie "[...]", gm. "[...]", oraz działkach o nr: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" położonych w obrębie "[...]", gm. "[...]". Podniósł, iż inwestycja, zgodnie z § 3 ust.1 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. kwalifikuje się do przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane. Jednakże będzie ona realizowana na terenie zakładu, który zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 26a zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których raport o oddziaływaniu na środowisko jest wymagany. Wskazał, iż teren inwestycji objęty jest aktualnymi ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy dla obszaru zalegania i eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "[...]", a dla planowanej inwestycji uzyskano wymagane uzgodnienia. Argumentował, że przedsięwzięcie dotyczy budowy zakładu górniczego w ramach, którego planuje się eksploatację i przeróbkę kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego dlatego też, w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia należy ograniczyć jego oddziaływanie na środowisko do granicy działki, do której inwestor posiada tytuł prawny. Wskazał m.in., że prace budowlane należy prowadzić w porze dziennej, lokalizację zewnętrznego składowiska piasków odsiewkowych należy zaprojektować w sposób ograniczający emisję hałasu i pyłu w kierunku zabudowy mieszkaniowej, układanie pryzm nakładu w pobliżu zakładu przeróbczego prowadzić należy w miejscu, które ograniczałoby emisję hałasu i pyłu w kierunku zabudowy mieszkaniowej. Ponadto należy: systematycznie prowadzić zabudowę biologiczną nieczynnych zewnętrznych składowisk piasków dosiewkowych, prowadzić uszlachetnianie kopaliny w zakładzie przeróbczym w technologii "na mokro", racjonalnie prowadzić ruch maszyn i urządzeń transportowych w fazie przeróbki, w czasie długotrwałych okresów bezdeszczowych zraszać miejsca powstawania pyłów (drogi, place transportowe), ścieki socjalnobytowe odprowadzać do bezodpływowego zbiornika i okresowo wywozić na oczyszczalnię ścieków, wszystkie odpady selektywnie magazynować w wydzielonych i oznakowanych miejscach, a odpady niebezpieczne magazynować w szczelnych pojemnikach, wykonanych z materiałów odpornych na działanie substancji zawartych w tych odpadach, w miejscach utwardzonych, zabezpieczonych przed zanieczyszczeniem gruntu i opadami atmosferycznymi oraz wyposażonych w urządzenia lub środki do zbierania wycieków z tych odpadów. Dodał, iż po zakończeniu działalności zakładu górniczego teren należy zrekultywować, a całkowitą likwidację zakładu prowadzić w okresie maksymalnie do 5-ciu lat od czasu zakończenia działalności. W związku z powyższym nakazał określić w projekcie budowlanym przewidywany sposób likwidacji zakładu górniczego, ochrony pozostawionych zasobów w złożu po zakończeniu eksploatacji oraz przewidywany sposób rekultywacji gruntów i zagospodarowania terenów po działalności górniczej. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła fundacja "[...]" oraz Stowarzyszenie A. Fundacja "[...]" zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 51 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez niewydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, art. 10 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne wyznaczenie stron postępowania i naruszenie prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu, a także nierozpatrzenie całego materiału dowodowego złożonego przez strony postępowania, art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska przez brak analizy przez organ wariantów przedsięwzięcia, art. 32 i 33 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez nieprzeprowadzenie ponownego postępowania z udziałem społeczeństwa po dokonaniu zmian w raporcie oraz niedopuszczenie organizacji ekologicznych do udziału w postępowaniu, mimo instrukcyjnego charakteru 21-dniowego terminu na zgłoszenie udziału w postępowaniu. Stowarzyszenie A podniosło w odwołaniu, iż organ nieprawidłowo przeanalizował uwarunkowania związane z realizacją przedmiotowej inwestycji, co doprowadziło go do całkowicie błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, bezprawnie pominął opinię ekspercką dotyczącą rzeczywistego zagrożenia eksploatacji i przeróbki kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego. W ocenie Stowarzyszenia organ oparł się na błędnie sporządzonym raporcie w sprawie oddziaływania na środowisko i nie dokonał oceny planowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska. Dodało, że uzasadnienie decyzji rażąco narusza art. 107 ust. 3 k.p.a., bowiem organ pierwszej instancji w żaden sposób nie odniósł się do argumentów zawartych w krytycznej w stosunku do raportu opinii eksperckiej, co naruszyło zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) polegającą na wyjaśnianiu stronom przesłanek, którymi kierują się organy przy załatwianiu sprawy. Ponadto, opierając się na wadliwym raporcie oddziaływania na środowisko, organ dokonał rozstrzygnięcia nie dającego się pogodzić z wymogami ochrony środowiska. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]", działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zakwestionowaną decyzję z dnia "[...]" i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniosło, iż w trakcie toczącego się postępowania Spółka A uściśliła treść złożonego przez siebie wniosku wskazując, iż ubiega się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przeróbczego i zaplecza socjalno-technicznego, bowiem zamierza ubiegać się o pozwolenie na budowę. Dlatego też, w tym jedynie zakresie, organ pierwszej instancji uprawniony był do prowadzenia postępowania i wydania decyzji środowiskowej. Tymczasem decyzją będącą przedmiotem odwołania organ pierwszej instancji określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie Zakładu Górniczego "[...]", w ramach którego planuje się eksploatację i przeróbkę kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]". W decyzji szereg warunków dotyczyło zarówno sposobu eksploatacji złoża (pkt. 3.2. lit. c, d, e decyzji), jak i likwidacji zakładu górniczego (pkt. 3.2. lit. l, m). Nadto, w projekcie budowlanym nakazano określić przewidywany sposób likwidacji zakładu górniczego, ochrony pozostawionych zasobów w złożu oraz rekultywacji gruntów i zagospodarowania po zakończeniu działalności górniczej. Również wymóg przedstawienia analizy porealizacyjnej odnosił się do Zakładu Górniczego "[...]". Powyższe wskazuje, że decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa z uwagi na to, iż uwarunkowania te mogłyby być określone w sytuacji, gdyby wnioskodawca zamierzał ubiegać się o koncesję na wydobycie kopaliny ze złoża. Podniosło, że z wyjaśnień wnioskodawcy wyraźnie wynika, iż uzyskał już koncesję na wydobycie ze złoża kruszywa naturalnego w granicach ustalonego obszaru górniczego "[...]", a złożony przez niego wniosek dotyczy wyłącznie budowy zakładu przeróbczego i zaplecza socjalno-technicznego w związku z ubieganiem się o pozwolenie na budowę. Zatem, środowiskowe uwarunkowania ustalone w zaskarżonej decyzji jedynie w części odnoszą się do podanego przez stronę przedmiotu wniosku. Ustosunkowując się do treści złożonych w odwołaniach zarzutów i argumentów Kolegium stwierdziło, że niezasadnym jest zarzut, iż nie wydając postanowienia w przedmiocie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko organ pierwszej instancji uchybił przepisom art. 51 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Składając bowiem wniosek strona od razu załączyła raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z uwagi na to, iż zakwalifikowała je do kategorii określonych w § 3 ust.1 pkt 39 i 52 lit. a rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, a realizowane ma być na terenie zakładu lub obiektu zaliczonego do przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 26 lit a rozporządzenia. W takim wypadku stosuje się § 2 ust. 2 rozporządzenia, co pociąga za sobą konieczność sporządzenia raportu. Odnosząc się do zarzutu pominięcia stron postępowania i naruszenia ich praw procesowych stwierdziło, iż podmiot, który nie został uznany za stronę postępowania może w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania wnieść przysługujące im środki zaskarżenia (zażalenia, odwołanie). Organ odwoławczy ma wtedy obowiązek zbadania, czy przysługuje takiemu podmiotowi prawo strony i w przypadku stwierdzenia, iż odwołującemu się przysługuje status strony stwierdza jakie konsekwencje pociąga za sobą pominięcie strony w toku postępowania administracyjnego. Konkludując podniosło, iż wskazane uchybienia nie mogą być konwalidowane w toku postępowania przed organem drugiej instancji, bowiem wiązałoby się to ze zmianą przedmiotu orzekania, a zatem wydałoby orzeczenie w pierwszej instancji nie podlegające kontroli instancyjnej, uchybiając w ten sposób zasadzie dwuinstancyjności. Wskazało m.in., że ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji winien ustalić, czy planowany zakład przeróbczy i zaplecze socjalno-techniczne zlokalizowane będą na wszystkich działkach wskazanych przez wnioskodawcę, bowiem analiza przedstawionych przez stronę dokumentów budzi w tym zakresie uzasadnione wątpliwości. Organ winien też ocenić, czy w świetle uszczegółowionego przez stronę przedmiotu wniosku, przedstawione przez nią dokumenty nie wymagają dostosowania (w szczególności kopia mapy ewidencyjnej - teren zakładu przeróbczego nie pokrywa się z terenem zakładu górniczego, czy też raport oddziaływania na środowisko, w którym przedstawione zagadnienia związane z wydobyciem i przeróbką kopaliny przedstawione są w łączny, trudny do rozdzielenia przez nie specjalistę sposób, a pewnych wymaganych okoliczności z raportu tego nie da się ustalić). Organ winien też ustalić z jakiego typu obiektów budowlanych ma się składać planowane przez stronę przedsięwzięcie (zakład przeróbczy i zaplecze socjalno-techniczne). Skargę na powyższą decyzję wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Spółka A. Zakwestionowanej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie art. 46 ust. 1, art. 52 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadniając skargę Spółka podniosła, iż planowane przedsięwzięcie dotyczy budowy Zakładu Górniczego "[...]", błędnym jest zatem pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż w decyzji organu pierwszej instancji wadliwie określono uwarunkowania. Regulacja dotycząca ocen oddziaływania na środowisko ma na celu analizę wpływu całego przedsięwzięcia we wszystkich aspektach na poszczególne jego elementy, jak i na całość. Zatem budowa zakładu przeróbczego i zaplecza socjalno-technicznego jest nierozerwalnie związana z funkcjonowaniem zakładu górniczego. Prowadzenie postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jedynie dla fragmentu przedsięwzięcia byłoby naruszeniem dyspozycji art. 52 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zakład górniczy jako całość wywiera bowiem wpływ na środowisko, a wywierania wpływu na środowisko przez zakład przeróbczy oraz zaplecze socjalno - techniczne nie można oceniać w oderwaniu od funkcjonowania zakładu jako całości. Wskazała, iż wbrew poglądowi wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie doszło do zmiany przedmiotu orzekania. Decyzja organu pierwszej instancji oceniała przedsięwzięcie dotyczące budowy zakładu, w tym budowy zakładu przeróbczego i zaplecza socjalno-technicznego. Rozstrzygnięcie sprawy co do istoty nie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, lub w znacznej części. Wskazane okoliczności organ drugiej instancji mógł ustalić na podstawie zgromadzonych w sprawie materiałów lub przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Dodała, że przedłożony w sprawie raport przedstawia w sposób czytelny zagadnienia związane z przerobem kopaliny oraz funkcjonowaniem zaplecza socjalno-technicznego. Nie ma też potrzeby dokonywania nowych uzgodnień oraz ponownego postępowania z udziałem społeczeństwa z uwagi na ujęcie we wniosku i załącznikach do niego kwestii związanych z budową i funkcjonowaniem zakładu przeróbczego i zaplecza socjalno-technicznego w sposób wyczerpujący. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podniosło, iż istotą sprawy jest budowa zakładu przeróbczego i zaplecza socjalno-technicznego, bowiem wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei kwestie związane z prowadzeniem zakładu górniczego oraz likwidacją zakładu górniczego, a także terminy tej likwidacji, określane są w planie ruchu zakładu górniczego sporządzanego na podstawie warunków określonych w koncesji oraz projekcie zagospodarowania złoża, który stanowi załącznik do wniosku o wydanie koncesji – art. 20 ust. 2 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1-3 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) oraz zał. nr II do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002r. w sprawie planów ruchu zakładów górniczych (Dz. U. z 2002r. Nr 94, poz. 840 ze zm.). Dlatego też decyzja organu pierwszej instancji nie mogła dotyczyć budowy i funkcjonowania zakładu górniczego, bowiem ta materia związana jest ściśle z postępowaniem koncesyjnym, a te zostało w sprawie zakończone. Dodało również, że inny przedmiot stanowi postępowanie dotyczące wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu górniczego na wskazanych przez wnioskodawcę działkach, a inny dotyczący budowy zakładu przeróbczego i zaplecza socjalno-technicznego na znacznie mniejszym terenie. Z tego też powodu nie mogło na etapie postępowania odwoławczego orzekać co do innej sprawy, niż była przedmiotem postępowania pierwszoinstancyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 §1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje tylko w takim przypadku, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podniesione w skardze zarzuty i argumenty nie podważają jej legalności, dlatego też skarga podlega oddaleniu. Wbrew twierdzeniom skargi Sąd rozpoznając niniejszą skargę nie dopatrzył się, aby Kolegium podejmując zaskarżony akt naruszyło prawo. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż w dacie orzekania przez organy administracji obu instancji obowiązywały już nowe, odmienne od poprzednich, przepisy, a mianowicie ustawa z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Jak wynika z art. 153 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (7 listopada 2008r.), a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe. Wobec wszczęcia postępowania w sprawie wydania na wniosek Spółki A decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przeróbczego i zaplecza socjalno-technicznego przed datą 7 listopada 2008r. nie budzi wątpliwości Sądu, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje ustawa z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wprowadzoną przez w/w ustawę z dnia 3 października 2008r. Niesporne jest, że planowana (objęta wnioskiem) inwestycja - § 3 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. - kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jeżeli może ono znacząco oddziaływać na ten obszar jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zwanej dalej "decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach". Ponadto, stosownie do art. 52 ust. 1 powyższej ustawy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać m.in. opis planowanego przedsięwzięcia (przedsięwzięciem jest zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również wydobywanie kopalin). Istotny, z punktu widzenia niniejszej sprawy, jest jednak zapis art. 46a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z treścią powyższej normy postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca wnioskiem z dnia "[...]" zwróciła się do Burmistrza "[...]" o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na budowie i funkcjonowaniu Zakładu Górniczego "[...]". Następnie w skierowanym do Burmistrza piśmie z dnia "[...]" (k. 212 akt adm.), stanowiącym uzupełnienie wniosku z dnia "[...]" i jednocześnie wyjaśniającym o jakiego typu decyzję określoną w art. 46 ust. 4 pkt 2-9 ustawy Prawo ochrony środowiska ma zamiar się ubiegać, skarżąca zwróciła się z prośbą o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na budowie i funkcjonowaniu Zakładu Górniczego "[...]", w ramach którego planuje się eksploatację i przeróbkę kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego. W dniu "[...]" Burmistrz "[...]" wszczął postępowanie (art. 61 § 4 k.p.a.) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla przedsięwzięcia polegającego na budowie i funkcjonowaniu Zakładu Górniczego "[...]". W trakcie prowadzenia postępowania dotyczącego uzgodnienia warunków realizacji budowy i funkcjonowania zakładu górniczego Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zwrócił się do Burmistrza (k. 321) o wyjaśnienie na jakiej podstawie organ uznał, iż dla przedmiotowego przedsięwzięcia wymagane będzie pozwolenie na budowę, skoro tego typu inwestycje nie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymagają uzyskania decyzji o jakich mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3 i 3a ustawy Prawo ochrony środowiska. Odpowiadając na powyższe (k. 324 akt adm.) Burmistrz wskazał, iż zgodnie z uzgodnieniem z inwestorem planuje się budowę zakładu przeróbczego i zaplecza socjalno-technicznego. Powyższe dowodzi zatem, że skarżąca doprecyzowała swój wniosek wskazując, iż ubiega się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przeróbczego i zaplecza socjalno-technicznego, co powodowało związanie organu granicami żądania zawartego we wniosku – art. 61 § 1 k.p.a. Zauważyć należy, że rozpoznanie sprawy ponad żądanie traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, a tym samym jako dotknięte istotną wadą prawną. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, iż organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 300/07, publ. LEX nr 337783). Inaczej mówiąc organ jest związany treścią żądania strony i tylko strona jest uprawniona do zmiany żądania wskazanego wniosku i może to uczynić do czasu wydania decyzji administracyjnej. Powyższe prowadzi do oczywistego wniosku, iż treść decyzji jest determinowana przedmiotem wniosku strony występującej o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dlatego też słuszne jest stanowisko Kolegium, że organ pierwszej instancji uprawniony był wyłącznie, skoro spółka nie określiła inaczej treści swojego wniosku (żądania), do prowadzenia postępowania i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie zakładu przeróbczego i jego zaplecza socjalno-technicznego, jako części zakładu górniczego, a nie jego całości. Zgodzić należy się z argumentem skargi, że budowa zakładu przeróbczego i zaplecza socjalno-technicznego jest nierozerwalnie związana z funkcjonowaniem zakładu górniczego, a zakład górniczy jako całość wywiera wpływ na środowisko. Zgodnie z art. 6 pkt 7 ustawy Prawo geologiczne i górnicze zakładem górniczym jest wyodrębniony technicznie i organizacyjnie zespół środków służących bezpośrednio do wydobywania kopaliny ze złoża, w tym wyrobiska górnicze, obiekty budowlane oraz technologicznie związane z nimi obiekty i urządzenia przeróbcze. Wyrobiskiem górniczym jest przestrzeń w nieruchomości gruntowej, lub w górotworze, powstała w wyniku robót górniczych – art. 6 pkt 10 powyższej ustawy. Wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja organu pierwszej instancji zawierała szereg postanowień dotyczących warunków funkcjonowania (sposób eksploatacji złoża), jak i likwidacji zakładu górniczego (w projekcie budowlanym określono sposób likwidacji zakładu, ochronę pozostawionych zasobów w złożu, rekultywację gruntów po zakończonej działalności górniczej). W ocenie Sądu, zasadnie wskazało Kolegium, iż warunki dotyczące funkcjonowania i likwidacji zakładu górniczego mogłyby być określone wyłącznie w sytuacji, gdyby wnioskodawca zamierzał ubiegać się o koncesję na wydobycie kopaliny ze złoża (zgodnie z art. 22 ustawy Prawo geologiczne i górnicze koncesja powinna określać rodzaj i sposób prowadzenia działalności objętej koncesją; przestrzeń, w granicach której ma być prowadzona ta działalność, okres ważności koncesji ze wskazaniem terminu rozpoczęcia działalności oraz inne wymagania dotyczące wykonywania działalności objętej koncesją, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa powszechnego i ochrony środowiska. Ponadto, w myśl art. 25 ust. 1 i 2 powołanej ustawy koncesja na wydobywanie kopalin powinna wyznaczać granice obszaru i terenu górniczego oraz określać zasoby złoża kopaliny możliwe do wydobycia, a także minimalny stopień ich wykorzystania. Granice obszaru górniczego i terenu górniczego wyznacza organ koncesyjny. Kwestie związane z prowadzeniem zakładu górniczego i jego likwidacją określane są w planie ruchu zakładu górniczego sporządzanego na podstawie warunków określonych w koncesji – art. 20 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze). Skoro jednak skarżąca, na co sama wskazywała, posiada koncesję na wydobywanie kruszywa ze złoża "[...]", to decyzja organu pierwszej instancji nie mogła określać kwestii uregulowanych decyzją organu koncesyjnego. Stąd też trafna jest opinia Kolegium, że decyzja Burmistrza nie mogła dotyczyć budowy i funkcjonowania zakładu górniczego, bowiem ta materia związana jest ściśle z postępowaniem koncesyjnym, a te zostało w sprawie zakończone wydaniem przez Wojewodę w dniu "[...]" decyzji udzielającej skarżącej koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]". Zasadnym jest również wskazać, że przepis art. 46 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi, iż postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko stanowi część postępowania zmierzającego m.in. do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego. Jest to postępowanie z zakresu ochrony środowiska załatwiające decyzją ostateczną odrębną sprawę administracyjną, wszczętą i prowadzoną jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego. W tym zaś sensie sprawa taka stanowi część postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia budowlanego, a w przypadkach opisanych przez prawo, jest niezbędnym elementem zdarzeń prawnych, które poprzedzać muszą wszczęcie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, gdyż wynik takiego postępowania stanowi niezbędne uzgodnienie, które należy przedłożyć wraz z projektem inwestycji. Zgodnie z art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego. Oczywistym zatem jest, że uzyskanie pozwolenia na budowę zakładu przeróbczego i zaplecza socjalno-technicznego poprzedzić należy uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżąca podnosi jednakże, że ubiegała się o uzyskanie pozwolenia na budowę zakładu górniczego. Wyjaśnić zatem należy, że stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) ustawy tej nie stosuje się do wyrobisk górniczych, a więc części składowych zakładu górniczego. Stąd też przedsięwzięcie polegające na budowie zakładu górniczego nie może być w pełni utożsamiane z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepisy powyższej ustawy mogą być jednakże stosowane w odniesieniu do obiektów budowlanych zakładu górniczego (art. 2 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Takimi obiektami są bez wątpienia zakład przeróbczy i zaplecze socjalno-techniczne. Dlatego też skarżąca mogła skutecznie argumentować zasadność uzyskania decyzji środowiskowej (vide: treść pisma skarżącej z dnia "[...]".) wyłącznie zamiarem ubiegania się o pozwolenie na budowę obiektów budowlanych - zakład przeróbczy i zaplecze socjalno-techniczne, ale już nie zakładu górniczego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a. zauważyć należy, że powyższa norma upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej może być zatem rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, co z kolei wymaga odniesienia się do wyznaczonego przepisami kodeksu zakresu postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Przyjęcie, że granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym są określone przepisem art. 136 k.p.a. prowadzi do wniosku, że braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją tego organu mogą być albo usunięte i uzupełnione przez organ odwoławczy w granicach określonych w przepisie art. 137 k.p.a., albo przez organ pierwszej instancji, po uchyleniu decyzji tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 226). Trafnie podkreślono w piśmiennictwie, że brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że ze względu na odrębność przedmiotu postępowania polegającego na budowie zakładu górniczego od budowy zakładu przeróbczego i zaplecza socjalno-technicznego, uzasadnionym jest stwierdzenie, że postępowanie wymaga uzupełnienia w znacznej części. Bowiem zaistniałe wątpliwości (lokalizacja zakładu przeróbczego i zaplecza na działkach wnioskodawcy, typ planowanych do wybudowania obiektów, kwestia dostosowania dokumentacji, czy też okoliczność, że zarówno uzgodnienia, raport i postępowanie z udziałem społeczeństwa odnosiły się do zakładu górniczego) nie mogą być konwalidowane w postępowaniu odwoławczym. Wiązałoby się to ze zmianą przedmiotu orzekania, co sprowadzałoby się do tego, że Kolegium wydałoby orzeczenie w pierwszej instancji nie podlegające kontroli instancyjnej, uchybiając w ten sposób zasadzie dwuinstancyjności postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.