II OSK 1500/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Marzenna Linska - Wawrzon Protokolant Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 6 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Powiatu Kłodzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 800/09 w sprawie ze skargi M. J. na uchwałę Rady Powiatu Kłodzkiego z dnia 28 sierpnia 2009 r. nr XXXVII/473/2009 w przedmiocie odwołania Wicestarosty Kłodzkiego 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. oddala skargę 1. M. J. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uchwałę Rady Powiatu Kłodzkiego z dnia 28 sierpnia 2009 r., nr XXXVII/473/2009 w sprawie odwołania skarżącego z funkcji Wicestarosty Kłodzkiego. W jego ocenie uchwała podjęta została z istotnymi naruszeniami prawa, w szczególności — art.16 ust.2 i art.165 ust.2 Konstytucji RP; art.20 ust.1 i art.31 ust.5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz.1592 ze zm. – powoływana w dalszej części niniejszego uzasadnienia jako "u.s.p."); art.18 ust.1 ustawy o pracownikach samorządowych; art.191 § 1 kodeksu karnego; art.5 kodeksu cywilnego oraz art.8 i art.11 kodeksu pracy; § 22 ust.1 pkt 3 i 7 oraz § 22 ust.2 Statutu Powiatu Kłodzkiego. W uzasadnieniu skarżący zaakcentował polityczne podłoże odwołania, brak należytego uzasadnienia wniosku złożonego przez Starostę Powiatu oraz nieprawidłowości związane z wielokrotnym głosowaniem i zmianą treści uchwały. 2. Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010 r., III SA/Wr 800/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność powyższej uchwały Rady Powiatu Kłodzkiego z dnia 28 sierpnia 2009 r., nr XXXVII/473/2009 w przedmiocie odwołania Wicestarosty Kłodzkiego. Rada powiatu może na uzasadniony wniosek starosty odwołać poszczególnych członków zarządu zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym (art.31 ust.5 u.s.p.). W ocenie Sądu I.instancji w toku procedury podejmowania zaskarżonej uchwały doszło do ewidentnego, a przy tym istotnego naruszenia art.31 ust.5 u.s.p. Z załączonej do skargi kopii protokołu z obrad Rady (którego treści strona przeciwna nie kwestionowała), wynika jednoznacznie, że poszczególne elementy zaskarżonej uchwały były przedmiotem aż trzykrotnego głosowania. Pierwsze głosowanie zostało przeprowadzone w sposób tajny (s.53. protokołu). W następnym głosowaniu przyjęto poprawkę o treści "Wykonanie uchwały powierza się Staroście Kłodzkiemu" (s.54 protokołu), a protokół nie wskazuje czy to głosowanie było tajne. W trzecim głosowaniu potwierdzono odwołanie i również w tym przypadku z protokołu nie wynika czy głosowano w sposób jawny czy tajny. Skarżący twierdzi, że drugie i trzecie głosowanie odbywało się jawnie, co potwierdza zaprotokołowany głos radnego J. D. (stwierdzającego, że zaburzona została idea tajnego głosowania) oraz fragment protokołu dotyczący czasu między drugim i trzecim głosowaniem (s.54 protokołu). W trzecim głosowaniu wzięło udział jedynie 13 radnych (z ogólnej liczby 29) czym naruszono przesłankę obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady (art.31 ust.5 u.s.p.). Sąd I. instancji podkreślił, że efektem trzech głosowań Rady powinny być trzy odrębne uchwały, o osobnych numerach i sprecyzowanym przedmiocie każdej z tych uchwał. Tymczasem w obrót prawny wprowadzona została tylko jedna uchwała, będąca efektem powtórzonych głosowań. W ocenie Sądu I.instancji wprowadzona do obrotu uchwała narusza prawo co do wymogu zachowania quorum, tajności głosowania oraz niedopuszczalności wielokrotnego głosowania kwestii już wcześniej uchwalonych, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności. 3. Rada Powiatu Kłodzkiego w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie w całości ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art.31 u.s.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. 2002 nr 153, poz.1270 ze zm. dalej "P.p.s.a") przez uznanie, iż skarga może być przedmiotem rozpoznania przez wojewódzki sąd administracyjny. Skarga kasacyjna nie kwestionuje interpretacji art.31 ust.5 u.s.p. przedstawionej przez Sąd I. instancji , ani — ustaleń faktycznych, które dla sprawy mają najistotniejsze znaczenie. "Ponowne głosowanie treści uchwały było istotnie uchybieniem [...] było po prostu bezprzedmiotowe, a ponadto z mocy prawa nieważne, bowiem zostało przeprowadzone w sposób jawny. [...] Trzecie głosowanie, do którego odnosi się uzasadnienie wyroku także dotknięte było kwestią nieważności, bowiem było głosowaniem jawnym, a ponadto brak było wymaganego prawem kworum." Zakwestionowany został natomiast w skardze kasacyjnej skutek prawny procedury, tj. odmiennie od Sądu I.instancji zidentyfikowana została uchwała. W ocenie Skarżącej "do obrotu prawnego została wprowadzona jedna uchwała, będąca przedmiotem jednego, tajnego głosowania, w brzmieniu przedłożonym przez Starostę Powiatu Kłodzkiego, uwzględniająca zmieniony zapis § 2 tej uchwały." 4. M. J. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A: Skarga kasacyjna oparta jest na dwóch podstawach. Zarzuca Sądowi I.instancji naruszenie, przez nieprawidłową interpretację, art.31 u.s.p. oraz art.3 P.p.s.a. B: Jako uzasadnienie zarzutu naruszenia art.3 P.p.s.a. można uznać stwierdzenie zawarte na s.4 skargi kasacyjnej: "Wojewoda Dolnośląski, sprawujący nadzór, nie orzekł o nieważności przedmiotowej uchwały ani w całości, ani w części. Zaskarżony wyrok stwierdza nieważność uchwały, choć nie została ona stwierdzona przez organ nadzoru. Sytuacja taka powoduje brak stabilności obrotu prawnego." Zarzut ten jest całkowicie nietrafny. Nie ma żadnych przesłanek prawnych dla uzależnienia dopuszczalności skargi, a tym bardziej orzekania przez sąd administracyjny od uprzedniego wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały. Po pierwsze, rozstrzygnięcie nadzorcze eliminuje uchwałę z obrotu prawnego i nie może ona być już przedmiotem postępowania sądowego; zaskarżyć można wówczas rozstrzygnięcie nadzorcze. Po drugie, brak wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie stanowi przeszkody dla zaskarżenia uchwały organu samorządowego, ani – uchylenia bądź stwierdzenia nieważności takiej uchwały. Po trzecie, strona, której interes prawny został naruszony przez uchwałę organu powiatu, może zaskarżyć uchwałę przed upływem 30 dniowego terminu dla wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę. C: Zdaniem skarżącej Rady Powiatu naruszenie art.31 u.s.p. przez Sąd I.instancji było bezpośrednią konsekwencją błędu Sądu w odczytaniu protokołu sesji, na której podjęta została zaskarżona uchwała. Sąd I.instancji ocenił, że uchwała była wynikiem wielokrotnego głosowania poszczególnych postanowień uchwały, podczas gdy (zdaniem skargi kasacyjnej) zaskarżona uchwała została podjęta w pierwszym głosowaniu. "Ponowne głosowanie treści uchwały było istotnie uchybieniem, lecz nie mającym wpływu na treść i ważność podjętej wcześniej uchwały [...] ponowne głosowanie tej samej uchwały było po prostu bezprzedmiotowe, a ponadto z mocy prawa nieważne, bowiem zostało przeprowadzone w sposób jawny. Trzecie głosowanie, do którego odnosi się uzasadnienie wyroku także dotknięte było nieważnością, bowiem było głosowaniem jawnym, a ponadto brak było wymaganego prawem kworum." Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił tego zarzutu, gdyż nie ma on oparcia w przedłożonym sądowi protokole sesji. Na s.53 protokołu zapisano, że "przewodniczący komisji skrutacyjnej [...] przedstawił protokół z głosowania tajnego w sprawie odwołania p. M. J. ze stanowiska Wicestarosty." Następnie "Przewodniczący Rady [...] poddał pod głosowanie przyjęcie poprawki zgłoszonej wcześniej przez Starostę do projektu uchwały w § 2 o treści ‘Wykonanie uchwały powierza się Staroście Kłodzkiemu’ " (s.54 protokołu). Na tej samej stronie 54. protokołu zapisano "Przewodniczący Powiatu Kłodzkiego [...] wyjaśnił, że w głosowaniu tajnym dokonano aktu odwołania Wicestarosty, natomiast teraz pod głosowanie poddawany jest projekt uchwały potwierdzający akt odwołania w wyniku głosowania tajnego. Dodał, że jest to formalne przyjęcie projektu uchwały." Poniżej zapisano w protokole "uchwała nr XXXVII/ 473/ 2009". Skarga kasacyjna podziela oceną Sądu I.instancji, że drugie i trzecie głosowanie nie mogło być prawidłowe, gdyż były to głosowania jawne, wbrew wymogowi tajności (art.31 ust.5 u.s.p.). Skarga kasacyjna nie zakwestionowała również wykładni tego przepisu w tym zakresie, w jakim Sąd ustalił że naruszenie tajności głosowania skutkuje nieważnością uchwały o odwołaniu Wicestarosty. W tej sytuacji ocenę zaskarżonej uchwały można sprowadzić do oceny przebiegu i wyniku pierwszego z powyższych trzech głosowań. D: W czasie rozprawy przez Naczelnym Sądem Administracyjnym M. J. ponownie starał się wykazać, że wadliwość pierwszego głosowania była skutkiem niedostarczenia radnym pisemnego tekstu projektu uchwały poddanego pod to głosowanie. M. J. nie zakwestionował ustalenia, że radni otrzymali przed głosowaniem na piśmie projekt, którego tekst różnił się od przegłosowanego tekstu wyłącznie w § 2. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że ograniczenie się przez Przewodniczącego Rady do odczytania przed tym głosowaniem skorygowanego brzmienia proponowanego § 2 uchwały ("Wykonanie uchwały powierza się Staroście Kłodzkiemu") nie stanowi naruszenia prawa skutkującego nieważnością głosowania. Zastąpienie słów "Przewodniczącemu Rady" słowami "Staroście Kłodzkiemu" nastąpiło wyłącznie w jednym z trzech paragrafów uchwały. Zmiana była oczywista i niesporna. Kluczowy w uchwale § 1 nie był w ten sposób korygowany. Dlatego zasadne jest twierdzenie, że wspomniana ustna korekta § 2. była zmianą relatywnie prostą, łatwą do odnotowania przez każdego z głosujących radnych, nie ograniczającą faktycznych możliwości radnego do oceny tej zmiany przed głosowaniem. Powszechne doświadczenie wskazuje, że ustne wprowadzanie tego rodzaju zmiany jest uważane zazwyczaj za niegodzące w prawo uczestnika głosowania do otrzymania precyzyjnej informacji o tekście projektu poddawanego pod głosowanie. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała została prawidłowo przyjęta w pierwszym z trzech głosowań i tekst tej właśnie uchwały został przekazany organowi nadzoru. E: Mając powyższe na uwadze, orzekając na podstawie art.185 § 1 w związku z artykułami 188, 151 i 193 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.