II SA/Kr 1555/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Krystyna Daniel Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A.J. na decyzję Wojewody [...] z dnia 18 sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej sprzeciwu wobec zamiaru wykonania budynku gospodarczego; II. w pozostałym zakresie skargę oddala. Dnia [....] marca 2009 r. A.J. dokonała w Urzędzie Miasta K. zgłoszenia robót budowlanych, polegających na budowie wolnostojącej drewnianej szopy ogrodowej oraz na naprawie pokrycia dachowego na istniejącym budynku, położonym w K. przy ul. [....] (działka nr....). Postanowieniem z dnia 30 marca 2009 r. Prezydent Miasta K. nałożył na A.J. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o brakujące dokumenty - do dnia 27 kwietnia 2009 r. A.J. uzupełniła zgłoszenie 24 kwietnia 2009 r. Decyzją z 30 kwietnia 2009 r. nr [....] znak [....] Prezydent Miasta K. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez A.J. robót budowlanych określonych jako budowa wolnostojącego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2 oraz remont istniejących obiektów budowlanych ul. [....] (działka nr [....] obr.....) w K. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156 póz. 1118) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 z późniejszymi zmianami). W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent Miasta K. stwierdził, że wskazane we wniosku roboty budowlane wykraczają poza zakres robót, które mogą być objęte zgłoszeniem. Planowany budynek gospodarczy usytuowany będzie na działce o powierzchni 376 m2. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa "wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki". Zdaniem organu l instancji oznacza to, że budynek gospodarczy może być wybudowany na działce, której powierzchnia nie może być mniejsza niż 500 m2. Tym samym objęta zgłoszeniem budowa nie mieści się w art. 29 prawa budowlanego i zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy wymaga uzyskania pozwolenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A.J. , zarzucając jej rażące naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe odczytanie art. 30 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art. 30 ust. 5 prawa budowlanego, a także naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. w całości, umorzenie postępowania oraz uznanie, że jej zgłoszenie z dnia [....] marca 2009 r. jest prawnie skuteczne w świetle art. 30 ust. 5 prawa budowlanego. A.J. wskazała, że według tego przepisu nie został dochowany 30-dniowy termin wniesienia sprzeciwu, przy czym przez "wniesienie sprzeciwu" należy rozumieć doręczenie decyzji o sprzeciwie stronie, a nie samo wydanie decyzji. Zdaniem skarżącej intencją całego art. 30 prawa budowlanego jest uproszczenie procedury wydawania zgody budowlanej w odniesieniu do prostych obiektów i robót budowlanych (enumeratywnie wymienionych w art. 29 ust. 1 i 2) i zamknięcie wszystkich czynności w trzydziestu dniach. Organ administracji nie może dowolnie przedłużać tego okresu. W dalszej części odwołania wskazano, że zarówno remont dachu, jak i budowa drewutni o powierzchni niespełna 3 m2 wypełniają odpowiednio definicje z art. 29 ust. 2 pkt 1 i ust. 1 pkt 2 i podlegają zgłoszeniu. Przyjęcie przez Prezydenta Miasta K. wykładni, że obiekty gospodarcze mogą być realizowane na działkach o pow. powyżej 500 m2 jest niczym nie uzasadnioną nad interpretacją art. 29 ust. 1 pkt 2. Na działce nr [....] wnioskowany obiekt będzie jedynym o tym charakterze. Ta błędna wykładnia omawianego przepisu doprowadziła organ l instancji do nieprawidłowego wniosku, że objęta zgłoszeniem inwestycja wymaga pozwolenia na budowę. Ponadto przywołany w decyzji art. 123 k.p.a. odnosi się do postanowienia, a nie do decyzji (art. 104 k.p.a.), a zaskarżone rozstrzygnięcie nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, co dyskwalifikuje je poprzez naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Wojewoda [....] decyzją z dnia 18 sierpnia 2009 r. znak [....] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity z 2003 r. Dz. U. Nr 207, póz. 2016 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru budowy wolnostojącego budynku gospodarczego, a w pozostałym zakresie uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania remontu dachu istniejącego budynku. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [....] wskazał, że wbrew stanowisku organu l instancji zgłoszenie wykonania jednego obiektu budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy mniejszej od 25 m2 jest możliwe na działce o powierzchni mniejszej od 500 m2. Jednakże z uwagi na usytuowanie planowanego budynku w odległości 10 cm od granicy z działką sąsiednią nr [....] , bez względu na uzyskaną zgodę właściciela tej działki, nie jest możliwe przyjęcie zgłoszenia w tym zakresie. W przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, póz. 690 z późn. zm.) nie ma regulacji zezwalającej na taką lokalizację obiektu budowlanego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda [....] wskazał, że w sytuacji przedstawienia w ramach jednego zgłoszenia kilku grup robót budowlanych, których wykonanie nie jest uzależnione od siebie nawzajem, a nie wszystkie są możliwe do wykonania w trybie zgłoszenia, możliwym jest przyjęcie przez organ tych robót budowlanych, które taką legitymację prawną otrzymują. W niniejszej sprawie należało wnieść sprzeciw tylko i wyłącznie wobec budowy wolnostojącego budynku gospodarczego i dlatego decyzja l instancji została w tym zakresie utrzymana w mocy. W pozostałym zakresie tj. w części obejmującej sprzeciw wobec zamiaru remontu dachu istniejącego budynku, decyzja była wadliwa, gdyż brak było podstaw do sprzeciwiania się tego rodzaju zamierzonym robotom. Dlatego w tej części decyzję należało uchylić i orzec o braku podstaw do sprzeciwu. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że nałożenie na inwestora - w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego -obowiązku uzupełnienia zgłoszenia poprzez usunięcie określonych braków powoduje przerwanie trzydziestodniowego terminu do wniesienia sprzeciwu. Konsekwentnie więc uzupełnienie zgłoszenia powoduje, że ten termin liczy się od początku, tj. od daty uzupełnienia. Na takim też stanowisku stanął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 956/05, ONSA/WSA 2007/1/12. Z tego względu oceniono, iż w niniejszej sprawie organ l instancji dochował terminu na skuteczne wniesienie sprzeciwu. Od dnia uzupełnienia braków przez inwestora do dnia doręczenia mu decyzji o sprzeciwie minęło bowiem 12 dni. Powyższą decyzję Wojewody [....] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.J. , zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe odczytanie art. 30 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono niezgodność z dyspozycją art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. k.p.a. tzn. brak uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, umorzenie postępowania oraz uznanie, że jej zgłoszenie z dnia 24 marca 2009 r. jest prawnie skuteczne w świetle art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi A.J. wskazała, że § 12 ust. 3 pkt 1, 2 i 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w pełni pozwala na wzniesienie w zaplanowany sposób objętego zgłoszeniem budynku, bowiem działka skarżącej ma 12,5 m szerokości, czyli mniej niż graniczne 16 m, a ponadto planowany budynek ma przylegać do budynku sąsiedniego i nie jest od niego większy w żadnym wymiarze (nie przekracza 3 m wysokości i 5,5 m długości). Ponadto organ odwoławczy nie wskazał w zaskarżonej decyzji, czy jej podstawą jest art. 30 ust. 2, ust. 6, czy ust. 7 prawa budowlanego, a odwołanie skarżącej rozpatrywał w "niezwykle długim terminie". Podana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja jest niejasna i nieprecyzyjna, a brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia uniemożliwia skarżącej ustalenie, czy dla przedmiotowych robót budowlanych konieczne jest wystąpienie o pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie, powołując się na art. 30 ust. 6 pkt 2 prawa budowlanego, który przewiduje wniesienie sprzeciwu jeśli budowa narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Takimi "innymi przepisami" są także przepisy Działu II Rozdziału l rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które nie dopuszczają lokalizacji budynku w odległości 10 cm od granicy działki sąsiedniej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba jednak zaznaczyć, że A.J. zaskarżyła całą decyzję Wojewody [....] , lecz skarga ta okazała się uzasadniona tylko częściowo. W szczególności zaskarżona decyzja podlega uchyleniu w części utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. o sprzeciwie wobec zamiaru wzniesienia budynku gospodarczego. Wojewoda [....] uznał, że sprzeciw w tym zakresie jest prawidłowy, chociaż z innych powodów niż wskazane w uzasadnieniu decyzji l instancji. Jak słusznie zarzuca skarżąca, przyczyny wniesienia sprzeciwu oraz jego podstawa prawna nie zostały w zaskarżonej decyzji wystarczająco wyjaśnione. Organ odwoławczy w sposób bardzo ogólny stwierdził, że "w przepisach Działu II Rozdziału l rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, póz. 690 z późn. zm.) określono wymagania dotyczące m.in. odległości budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Nie ma wśród nich przepisu umożliwiającego usytuowanie budynku gospodarczego w odległości 10 cm od granicy z sąsiednią działką". Dopiero w odpowiedzi na skargę powołał się na art. 30 ust. 6 pkt 2 prawa budowlanego, który przewiduje wniesienie sprzeciwu jeśli budowa narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy, w tym przepisy techniczno -budowlane dotyczące lokalizacji obiektów budowlanych na działce. Taka treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji powoduje, że podlegała ona uchyleniu ze względu na nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. A.J. w skardze wskazała na treść § 12 ust. 3 pkt 1, 2 i 4 wymienionego wyżej rozporządzenia. Powołane przepisy dopuszczają w zabudowie jednorodzinnej sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią. Pierwszy z nich zezwala na sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Drugi umożliwia sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej. Wreszcie pkt 4 dopuszcza sytuowanie budynku gospodarczego o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda [....] nie wyjaśnił dlaczego żadna z powyższych sytuacji nie może zostać przyjęta. Ogólne powołanie się na przepisy działu II rozdziału l rozporządzenia nie jest wystarczające. Brak rozważenia dopuszczalności lokalizacji budynku na podstawie § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Chodzi tu w szczególności o brak rozważenia możliwości usytuowania planowanego budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką z przyleganiem do ściany budynku na sąsiedniej działce (§12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Chociaż załączony do zgłoszenia rysunek wskazywał na odległość 10 cm od istniejącego na sąsiedniej działce budynku, należało zbadać i wyjaśnić czy tak znikoma odległość nie oznacza w istocie przewidzianego cytowanym przepisem przylegania obu budynków z zachowaniem koniecznej dylatacji. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co daje podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. 1270 ze zmianami). Rozpatrując ponownie odwołanie A.J. Wojewoda [....] powinien usunąć powyższe uchybienie i rozważyć przewidzianą w zgłoszeniu lokalizację budynku gospodarczego w kontekście konkretnych przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Dopiero jednoznaczne stwierdzenie, że żaden z wymienionych wyżej przepisów nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania oraz wyjaśnienie przyczyn takiego ustalenia będzie uzasadniało utrzymanie w mocy decyzji o sprzeciwie od zgłoszenia zamiaru wykonania przez A.J. budynku gospodarczego na działce nr [....] obr. [....] w K . Jednocześnie należy stwierdzić, że prawidłowa jest ta część zaskarżonej decyzji, w której uchylono decyzję Prezydenta Miasta K. i orzeczono o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. W odniesieniu do robót budowlanych polegających na remoncie dachu istniejącego obiektu budowlanego nie zachodzą podstawy do wniesienia sprzeciwu, określone w art. 30 ust. 6 oraz ust. 2 in fine prawa budowlanego. Tego rodzaju roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego nie wynika, żeby były one sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ani przepisami szczególnymi, a ponadto organ l instancji nie powołał się na niewłaściwe wykonanie postanowienia wzywającego do złożenia dodatkowych wyjaśnień i dokumentów z dnia 30 marca 2009 r. Trzeba przy tym zauważyć, że Prezydent Miasta K. wprawdzie wniósł sprzeciw od całości zgłoszonych robót budowlanych tj. zarówno od zamiaru remontu dachu, jak i od zamiaru budowy budynku gospodarczego, jednakże uzasadnienie wydanej decyzji w całości dotyczyło budynku gospodarczego, zupełnie pomijając kwestię remontu dachu. Wojewoda [....] prawidłowo uchylił decyzję organu l instancji w tym zakresie i przyjął, że w sytuacji, gdy jednym zgłoszeniem objęte jest kilka niezależnych od siebie grup robót budowlanych, dopuszczalne jest wniesienie sprzeciwu tylko od części zgłoszenia. W opisanej wyżej części zaskarżona decyzja Wojewody [....] okazała się prawidłowa, a skarga A.J. podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.