II SA/Kr 1534/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. sprawy ze skargi "[....] " Sp. z o.o. w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie skargę oddala. Dnia 30 kwietnia 2008 roku [...] spółka z o.o. w K. złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniosek o wydanie decyzji pozwolenia na użytkowanie obiektu: "budynek mieszkalny, wielorodzinny wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.–kan., gaz, c.o. i elektrycznymi oraz przebudowa wjazdu na działkę" zlokalizowany na nieruchomości przy ul. [...] w K. na działce nr 1 i 2 dla budynku oraz nr [...] obr. [...] dla wjazdu, na realizacje którego została wydana decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...].10.2006r. znak [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w związku z powyższym wnioskiem wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu i przeprowadził obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Ponadto ustalił, iż prowadzone jest odrębne postępowanie na wniosek współwłaścicielki działki sąsiedniej T.K. w sprawie budowy przedmiotowego budynku prowadzonej pomimo wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę wyrokiem sądu administracyjnego z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 558/07, którym to wyrokiem uchylono decyzje Prezydenta Miasta K. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. W ocenie organu fakt wstrzymania przez WSA wyrokiem z dnia 30.10.2008 r. wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody w przedmiocie pozwolenia na budowę w myśl art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, iż pomimo nieprawomocnego wyroku sądu administracyjnego I instancji inwestor jest zobowiązany do przestrzegania wydanego przez sąd nakazu wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wstrzymanie to oznacza, że inwestor nie miał uprawnienia - z dniem ogłoszenia wyroku - do prowadzenia robót budowlanych obejmujących budowę przedmiotowego obiektu. Organ powołał się w tej kwestii na orzeczenie z dnia 29.07.2004 r. OSK 591/04 ("stwierdzenie przez Sąd, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, oznacza że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny"). Wobec powyższego organ uznał, iż konieczne będzie przeprowadzenie odrębnego postępowania naprawczego i na podstawie art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane wydał decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Odwołanie od decyzji PINB w K. z dnia [...].07.2008 r. w terminie wniosła [...] spółka z o.o., zarzucając naruszenie art. 59 ust. 5 Prawa Budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., sygn.[...] , utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż bezzasadny jest zarzut strony skarżącej, co do braku obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie bowiem art. 55 ustawy prawo budowlane nakłada wprost taki obowiązek, a przedmiotowy obiekt zaliczony został do kategorii XIII. Wobec tego organ II instancji nie zgodził się z twierdzeniem strony skarżącej, że "bezspornym jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o wstrzymaniu wspomnianej decyzji, a więc i obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowaniu z niej wynikający nie ciąży na inwestorze." Ponadto organ II instancji ustalił, iż wpis w dzienniku budowy o zakończeniu budowy został umieszczony w dniu 29 kwietnia 2008 r., wbrew twierdzeniom strony odwołującej, która zarzuciła, iż taki wpis pochodzi z dnia 12 marca 2007 r. Organ podał, że po dniu 12 lutego 2008 r. prowadzone były takie prace jak wykonywanie ocieplenia elewacji zgodnie z P.T., montaż futryn drzwi do mieszkań, wykonanie murów oporowych i wyprofilowanie zjazdów do garaży, wykonanie chodników i konstrukcji ogrodzenia, montaż balustrad zewn., wew. i zadaszenia nad wejściem . Na powyższą decyzję spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzuciła naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące odmową udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2008 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżoną decyzję uzasadnił przywołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 558/07 z dnia 30 stycznia 2008 r, którym Sąd ten uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2007 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie pozwolenia na budowę, który to wyrok zawierał postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca podniosła, iż ww. wyrok doręczono skarżącej dopiero 13 marca 2008 r. a przy ogłoszeniu go na rozprawie dnia 30 stycznia 2008 r. nie był obecny żaden przedstawiciel inwestora. W dalszej kolejności strona skarżąca wywiodła, iż oparcie decyzji o art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane jest nieprawidłowe, gdyż analiza tego przepisu wskazuje, że nie przewiduje on możliwości odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie z powodu jakiegoś toczącego się postępowania. Skarżąca wskazała też, iż w wyniku obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 21 maja 2008 r., organ nadzoru budowlanego nie stwierdził nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz, że nie stwierdzono niespełnienia wymagań określonych w art. 57 ust. 1 – 4 ustawy Prawo budowlane. Dalej podniesiono, że art. 59 ust. 5 jest przepisem wyjątkowym i w konsekwencji należy interpretować go zawężająco, bazując głównie na literalnej wykładni. Skarżąca przywołała też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 czerwca 2007 r. , II OSK 975/06, w którym stwierdzono, że "z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynikają więc jednoznaczne wymogi, które winny zostać spełnione, aby inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Wśród tych wymogów nie mieści się wylegitymowanie się przez inwestora prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę (...)." Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie znajdując podstaw do jego zmiany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art.134 ustawy/. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio. Ustęp 1 ww. przepisu art.59 mówi, że właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a, ten zaś przepis stanowi, że właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Wynika z tego, iż organ dokonując kontroli, o której mowa w art. 59a pr. bud., obowiązany jest badać wszystkie kwestie, o których mowa w ustępie 2 art.59 pr. bud. w celu stwierdzenia prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę (ustęp 1 art.59 pr.bud.) . W niniejszym przypadku takiego sprawdzenia organ nie był w stanie przeprowadzić dokonując kontroli w dniu 21 maja 2008 r., gdyż wyrokiem z dnia 30 stycznia 2008 r. WSA w Krakowie uchylił pozwolenie na budowę i wstrzymał wykonanie tej decyzji, a zatem nie sposób było stwierdzić, iż budowę prowadzono zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Kontrolę wyszczególnioną w ustępie 2 art. 59a należy przeprowadzać zawsze przez pryzmat ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, a skoro takiego w chwili kontroli nie było, odmowa pozwolenia na użytkowanie była zasadna na podstawie powołanego przepisu. Ponadto jak słusznie zauważył Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. art. 59 ust. 5 odsyła także do art. 57 ust. 1 – 4 pr. bud., gdzie określony jest obowiązek załączenia do wniosku o pozwolenie na użytkowanie m.in. oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami. Z uwagi na uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę kierownik budowy nie mógł złożyć skutecznie takiego oświadczenia (szczególnie co do robót wykonanych po ogłoszeniu wyroku), gdyż zarówno zatwierdzony projekt, jak również pozwolenie na budowę zostały uchylone. Natomiast w odniesieniu do przywołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2007 r., II OSK 975/06 zauważyć należy, iż w uzasadnieniu tego wyroku NSA stwierdził, co następuje: "Obowiązkiem zaś właściwego organu jest stwierdzenie na miejscu budowy, co winno zostać utrwalone protokołem, zgodność wykonania obiektu z warunkami zabudowy oraz warunkami pozwolenia na budowę. Późniejsze wstrzymanie wykonania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma znaczenia dla oceny, czy wykonany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę obiekt zrealizowany został zgodnie z warunkami tego pozwolenia. Mogący się pojawić spór między stronami, czy istotnie roboty budowlane wykonane zostały w okresie ważności pozwolenia na budowę powinien zostać rozstrzygnięty w toku postępowania wyjaśniającego w sprawie o pozwolenie na użytkowanie. Wbrew zatem poglądowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wydanie przez sąd administracyjny postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę po wykonaniu robót na podstawie tego pozwolenia (zakładając, że do tego czasu roboty te istotnie zostały zrealizowane), na gruncie przepisu art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie." Jest oczywiste, że prezentowany pogląd NSA dotyczy sytuacji, w której uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę nie pozbawia strony możliwości skutecznego ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, ale gdy budowę zakończono zanim wydano wyrok uchylający decyzję o pozwoleniu na budowę. Tymczasem jak ustalono w trakcie przedmiotowego postępowania administracyjnego inwestor wykonywał roboty budowlane już po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2008 r., przy czym nie ma znaczenia, w zakresie obowiązku wstrzymania wykonania decyzji orzeczonym na podstawie art.152 ppsa, data otrzymania odpisu wyroku (pomijając fakt, że nawet po otrzymaniu odpisu wyroku roboty budowlane, w zakresie podanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, były kontynuowane, vide: wpisy do dziennika budowy z dnia: 20.03, 27.03.,14.04.2008 r.) Ponadto należy stwierdzić, że art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, ustanawia zasadę, choć nie sformułowaną wprost, że nie tylko rozpoczęcie, jak określa przepis, ale także prowadzenie, na każdym etapie, robót budowlanych, wymaga posiadania przez inwestora ostatecznej decyzji administracyjnej - pozwolenia na budowę. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2008 r. wstrzymano wykonanie decyzji, a co za tym idzie kontynuowanie prac przez inwestora było niedopuszczalne. Z tego względu konieczne będzie przeprowadzenie postępowania naprawczego, na podstawie art. 51 w zw. z art. 59 ust. 5 cyt. ustawy. W związku z powyższym orzeczono jak w sentencji na podstawie art.151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.