I SA/Bd 978/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Dudra (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Protokolant: Asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości Skarżąca pismem z dnia [...] złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu składek. W uzasadnieniu wniosku wskazała iż w okresie od 2003 roku do chwili obecnej wpłaciła na konto ZUS około 10.000 zł. Zadłużenie na dzień 30 listopada 2006r. wynosiło 2.832,62 zł tym samym zdaniem strony zaległe składki zostały spłacone dwukrotnie większymi odsetkami. Wnioskodawczyni przyznała, że powstałe odsetki są efektem zrywania przez nią zawieranych układów ratalnych, jednak działo się tak na skutek przyczyn od niej niezależnych - słabej sytuacji finansowej. Dodała ponadto, iż miesięczne dochody jej oraz męża kształtują się na poziomie około 2.600 zł. netto, i są to środki utrzymania czteroosobowej rodziny, w tym dwójki uczących się dzieci. Podniosła, iż umorzenie posiadanego wobec ZUS długu stanowiłoby dużą ulgę. Rozpatrując złożony wniosek organ I instancji ustalił, iż wnioskodawczyni utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę świadczoną na rzecz C. Sp. z o.o. w charakterze kasjera w wysokości 1.100 zł netto ( w KSI ZZUS w raportach imiennych ZUSA RCA jako podstawy naliczenia składek wskazano kwoty za miesiące: 04/2009r. - 1.678,69 zł, 05/2009 – 1.699,24 zł, 06/2009 – 1.705,40 zł, 07/2009 – 1.709,72 zł i 08/2009 – 1.694,52 zł) ; na podstawie informacji o dochodach oraz pobranych zaliczkach na podatek dochodowy za 2008 rok ustalono, iż skarżąca wypracowała dochód w kwocie: 20.697,13 zł., co w przeliczeniu na miesiąc dawało kwotę około 1.724 zł.; strona nie posiada udziałów w firmach i przedsiębiorstwach, wierzytelności ani ruchomości; posiada natomiast rachunek bankowy w banku Millennium oraz dom jednorodzinny wraz z działką o pow. 270 m2 położony w T. przy ul. F. (...), na którym Zakład posiada zabezpieczenie w postaci hipoteki przymusowej. Wyposażenie domu jest standardowe. Wnioskodawczyni z tytułu bieżącego utrzymania ponosi następujące koszty: prąd – 125 zł, gaz 126 zł, telefon 115 zł, czesne syna 380 zł, nauka córki 140 zł, dojazdy 180 zł. Wskazano, iż strona prowadziła działalność samodzielnie w związku z czym brak jest osób, na które istnieje możliwość przeniesienia odpowiedzialności w myśl przepisów ustawy Ordynacja podatkowa. Na utrzymaniu wnioskodawczyni pozostaje dwójka dzieci w wieku 20 lat i 21 lat. Jej mąż ze stosunku pracy uzyskuje wynagrodzenie w wysokości 1.600 zł netto. Strona reguluje zobowiązania z tytułu zaciągniętych kredytów w wysokości 94 zł miesięcznie oraz 219 zł miesięcznie przeznacza na spłatę ratalną długu wobec ZUS. Organ wskazał, iż figurujące na koncie zaległości objęte są egzekucją prowadzoną przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Toruniu, która została z uwagi na zawarcie w dniu 12 lutego 2007r. umowy o rozłożeniu zaległości na raty zawieszona. Układ ratalny realizowany jest zgodnie z harmonogramem ( miesięczna rata wynosi ok. 215 zł) a termin płatności ostatniej raty przypada na dzień 10 lutego 2011 r. Organ I instancji w decyzji z dnia [...] odmawiającej umorzenia należności powołał się na brak stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności, z uwagi na możliwość ponownego podjęcia (przy ewentualnym zaprzestaniu realizacji układu ratalnego) egzekucji prowadzonej za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego, bądź wdrożenia egzekucji z wynagrodzenia za pracę, oraz z uwagi na ustanowione zabezpieczenie na majątku nieruchomym. Jednocześnie organ wskazał, iż w sprawie nie zaistniała sytuacja, w której wnioskodawczyni nie byłaby i w stanie spłacić zadłużenia w dłuższym okresie czasu, w formie układu ratalnego. Pismem z dnia [...] strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności. W uzasadnieniu strona podniosła , iż jej sytuacja finansowa nie jest tak dobra jak to podano w decyzji ZUS. Uzyskiwane przez nią wraz z mężem zarobki nie kształtują się nawet na poziomie średniej krajowej. Na posiadanym koncie bankowym znajduje się tylko wynagrodzenie. Podkreśliła, że nie posiada żadnych oszczędności, ani majątku, który odbiegałby od wymogów potrzebnych do normalnej egzystencji i minimum socjalnego. Nie posiada żadnego samochodu, a dom, w którym mieszka wraz z rodziną jest darowizną otrzymaną od rodziców w latach 80-dziesiątych. Wnioskodawczyni wyjaśniła , że jej życie nie odbiega od normalnych standardów życiowych. Wskazała jednocześnie na przyczyny powstania zadłużenia, podnosząc, iż niska dochodowość prowadzonego sklepu doprowadziła do jego likwidacji, a proces spłaty utrudniały również kłopoty zdrowotne. Strona ponownie podniosła, iż na konto ZUS wpłaciła już dość sporą kwotę, która wielokrotnie przekroczyła, kwotę nieopłaconych składek, a wysokie odsetki znacznie nadszarpnęły jej skromny budżet domowy . Zaskarżoną decyzją z [...] Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przywołując regulacje pozwalające na umorzenie należności z tytułu składek wyjaśnił, iż w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek w świetle przepisów art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz.U. z 2007r. nr 11 poz. 74 ze zm.) - z uwagi na dokonywaną spłatę długu w systemie ratalnym, a w przypadku jej zaprzestania możliwość wdrożenia egzekucji z wynagrodzenia za pracę, rachunku bankowego bądź ponownego podjęcia egzekucji prowadzonej za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego. W konsekwencji w sprawie nie znajduje zastosowania zarówno art. 28 ust 3 pkt 5 jak i pkt 6 bowiem na obecnym etapie nie można przesądzać braku możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Jednocześnie organ podniósł, iż wysokość nie opłaconych składek znacznie przekracza kwoty kosztów upomnienia tego postępowania (brak konkretyzacji przesłanki umorzenia zawartej w pkt 4a). Wyjaśnił też, iż nieopłacone należności zabezpieczone są na majątku stanowiącym własność wnioskodawczyni (hipoteka przymusowa). Prezes ZUS podkreślił ponadto, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Ich umorzenie zaś stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Jednocześnie Prezes ZUS, wskazując na przesłankę umorzenia zaległości pomimo braku ich całkowitej nieściągIności, określoną w § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003r. nr 141 poz. 1365 ze zm.) stanowiącym, iż Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, stwierdził, iż sytuacja materialna w jakiej się obecnie znajduje wnioskodawczyni z pewnością uniemożliwia jednorazową spłatę zadłużenia, ponieważ pociągnęłoby to dla niej i jej rodziny zbyt ciężkie skutki, a zwłaszcza pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jednak jak podkreślił organ wysokość uzyskiwanych dochodów rodziny w zestawieniu z ponoszonymi kosztami bieżącego utrzymania licząc łącznie z ratami na rzecz banku i ZUS daje podstawę do stwierdzenia, iż dokonywana spłata długu w ratach, nie stanowi zbyt dużego obciążenia budżetu domowego. Podniesiono również, iż w trakcie prowadzonego postępowania strona nie wskazywała też na żadne problemy zdrowotne, które w jakikolwiek sposób ograniczałyby czy wręcz uniemożliwiały wnioskodawczyni pracę zarobkową, przez co organ przyjął, iż takie problemy nie występują. W skardze do Sądu Administracyjnego strona ponownie podniosła, iż na konto ZUS wpłaciła już z tytułu zaległych składek ponad 11.000 zł., przy zadłużeniu głównym wynoszącym około 3.000 zł.. Nie zgodziła się również z dokonaną przez organ oceną swojej sytuacji majątkowej. Wyjaśniła, iż jej rodzina dysponuje dochodem miesięcznym w wysokości około 2.600 zł. netto, jednak w przeliczeniu na cztery osoby jest to niewiele zwłaszcza, że ma na utrzymaniu niepracujące, uczące się dzieci. Jak podkreśliła, żeby móc podołać rozlicznym obciążeniem finansowym i zapewnić utrzymanie rodzinie zaciąga kredyty. Podniosła, iż zadłużenie jest wynikiem braku dochodów w okresie kiedy prowadzona była działalność gospodarcza. Po zawieszeniu działalności nie pracowała przez wiele lat, dlatego podejmowane kolejne próby spłaty długu w ratach kończyły się niepowodzeniem. Zdaniem skarżącej zważywszy na fakt, iż minął już okres 10-ciu lat dochodzone składki powinny być już przedawnione. Jednocześnie strona przedstawiła dokumenty potwierdzające wysokość ponoszonych wydatków : gaz - 473,14 zł., prąd - 280,51 zł., telefon - 134,37 zł., Sigma Bank - 242,27 zł., AlG Bank Polska - 219,56 zł., studia syna - 380 zł., składka ZUS - 220 zł., woda - 40 zł., MPO - 37 zł., podatek od nieruchomości - 50 zł. Wyjaśniła, iż nawet węgiel kupowany jest na raty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Dlatego też, zaskarżona decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego. Rozpatrując wniesioną skargę w pierwszym rzędzie należy odnieść się do kwestii przedawnienia. Obowiązkiem organu rozstrzygającego wniosek o umorzenie należności z tytułu składek w sytuacji, gdy minął termin ustalony dla przedawnienia, tj. 5 lat obowiązujący do dnia 1 marca 2003 r. i 10 lat - termin obowiązujący po tej dacie, jest ustalenie, czy należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu. Nie może się bowiem toczyć postępowanie o przyznanie ulgi w stosunku do należności, które wygasły. Postępowanie takie z chwilą przedawnienia należności z tytułu składek staje się bezprzedmiotowe. Postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek unormowane w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) dotyczyć może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie tym postępowaniem należności, które wygasły na skutek przedawnienia. Jeżeli zobowiązany w swoim wniosku o umorzenie należności wskazuje również takie, które uległy przedawnieniu, to w tym zakresie organ pierwszej instancji powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). Jeżeli zaś przedawnienie należności stwierdzone zostanie dopiero w postępowaniu odwoławczym (to jest będącym skutkiem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), to Prezes Zakładu powinien uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przedawnionych należności i w tym zakresie umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2425/06, LEX nr 328643). Nie do pogodzenia z porządkiem prawnym byłaby odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, które uległy przedawnieniu, a więc nie istnieje obowiązek ich zapłacenia. W takich sprawach rolą orzekających w sprawie organów jest ustalenie, czy należności, co do których jest prowadzone postępowanie dotyczące ich umorzenia, w ogóle są wymagalne, czy też ze względu na ich niewymagalność postępowanie takie należy umorzyć (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1973/06, LEX nr 328507). W niniejszej sprawie mimo, że dotyczy ona należności z tytułu składek obejmujące okres od października 1997 r. do lutego 1998 r. i znajduje do tego stanu faktycznego zastosowanie zarówno termin 5 letni, jak i 10 letni okres przedawnienia, organy rozstrzygające sprawę kwestii przedawnienia nie badały, nie wynika to bowiem z uzasadnień powziętych decyzji. Akta sprawy nie zawierają też stosownych w tym przedmiocie materiałów. Istotne w okolicznościach stanu faktycznego sprawy jest to, że skarżąca w odwołaniu podniosła kwestię przedawnienia. Stwierdziła ponadto, że do daty złożenia odwołania wpłaciła na poczet należności z tytułu składek około 10.000 zł, pozostało jej do zapłaty tylko 1100 zł. Wpłacona przez skarżącą kwota wielokrotnie przekracza kwotę należności głównej. Organ drugiej instancji rozpatrując odwołanie w ogóle do podnoszonego przez skarżącą zarzutu nie odniósł się. Doszło tym samym w sprawie do naruszenia przepisów procesowych, a mianowicie art. 7, art. 11, art.77, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanych przepisów wynikają obowiązki spoczywające na organach administracji podczas prowadzenia przez nie postępowania administracyjnego. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 K.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Nie sposób ustalić w stanie faktycznym na podstawie decyzji i akt sprawy czy należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu. W kontekście należności z tytułu składek, co do których został przez skarżącą złożony wniosek o ich umorzenie, a mianowicie składek od października 1997 r. do lutego 1998 r. podnieść należy, że zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej ustawą o s.u.s. (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002 r. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Natomiast po zmianie, od dnia 1 stycznia 2003 r. prawodawca w przepisie tym postanowił, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d. Z orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika, że dziesięcioletni okres przedawnienia przewidziany w art. 24 ust. 4 ustawy z 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074), znajduje zastosowanie do należności z tytułu składek, które stały się wymagalne przed dniem 1 stycznia 2003 r., jeżeli do tej daty nie uległy przedawnieniu według przepisów dotychczasowych (por. wyrok SN z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. akt I UK 70/09, LEX nr 529763). Przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne musi być rozumiane jako instytucja szczególnie wyjątkowa. Dłuższy, 10-letni okres przedawnienia ma zastosowanie do tych należności z tytułu składek, które stały się wymagalne przed 1.1.2003 r., jeżeli do tego dnia nie uległy przedawnieniu wg dotychczasowych przepisów (por. wyrok SN z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt I UK 204/08, M.P.Pr. 2009/7/375). Z powyższego wynika, że organ rozpatrujący wniosek o ulgę w postaci umorzenia należności z tytułu składek winien dokładnie zbadać, czy przedmiotowe należności nie uległy przedawnieniu na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy o s.u.s. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002 r., tj. przy uwzględnieniu okresu 5 lat od dnia, w którym należności stały się wymagalne. Następnie, jeśli należności te nie uległy przedawnieniu do dnia 1 stycznia 2003 r. organ winien dokonać analizy rzeczonych należności pod katem ich przedawnienia, na podstawie regulacji obowiązujących po dniu 1 stycznia 2003 r., tzn. uwzględniając 10 letni okres przedawnienia z modyfikacjami wynikającymi z art. 24 ust. 5-5d ustawy o s.u.s, w tym przywoływanego przez organ zabezpieczenia rzeczowego w postaci hipoteki. Podnieść należy w związku z argumentem organów dotyczącym hipoteki, że zabezpieczenie hipoteczne nie zabezpiecza w sposób nieograniczony interesów Zakładu. W myśl bowiem art. 24 ust. 5 ustawy o s.u.s. nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Dodać do powyższego wypada, iż przepis ten w powołanym brzmieniu obowiązuje od dnia 1 stycznia 2003 r. Reasumując, w ponownym postępowaniu należy dokładnie ustalić – bazując na dokumentach – czy przedmiotowe należności nie uległy przedawnieniu na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy o s.u.s. w brzmieniu obowiązującym zarówno do dnia 31 grudnia 2002 r., jak i po 1 stycznia 2003 r., z uwzględnieniem okresów zawieszeń biegu terminu przedawnienia, między innymi: w związku z podejmowanymi czynnościami egzekucyjnymi i układami ratalnymi. Mając zatem na względzie powyższe Sąd dokonał rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W przedmiocie braku możliwości wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a.