II GSK 439/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt III SA/Po 944/09 w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 10 lutego 2010 r., sygn. akt III SA/Po 944/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) z dnia [...] września 2009 r., nr [...], o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, stwierdził nieważność tej decyzji. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia: Decyzją z dnia [...] maja 2009r. nr 39/2009, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 83 ust. 1 pkt. 3 oraz art. 28 ust. 1 – 4 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz.U. z 2007 r., nr 11, poz. 74 ze zm., dalej u.s.u.s.) i § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365) odmówił M. O. umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek z tytułu: ubezpieczenia społecznego za okres: 12/1999r., 03/2000r. - 12/2007r. wynoszące [...]zł plus należne odsetki za zwłokę i koszty upomnienia w kwocie [...]zł; ubezpieczenia zdrowotnego za okres: 06/1999r. - 08/1999r., 10/1999r. - 11/1999r., 02/2000 r. - 12/2007r. wynoszące [...]zł plus należne odsetki za zwłokę i koszty upomnienia w kwocie [...]zł; Funduszu Pracy za okres: 12/1999 r., 02/2000 r. - 12/2007 r. wynoszą [...] zł plus należne odsetki za zwłokę i koszty upomnienia w kwocie w kwocie [...] zł. M. O., zgodnie z pouczeniem, złożył do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując na swoją trudną sytuację materialną. Decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...], Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję Zakładu, podzielając zajęte tam stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. stwierdzając nieważność powyższej decyzji powołał się na przepis art. 83 ust. 4. u.s.u.s., w myśl którego od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo złożenia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Sąd I instancji podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż organem wydającym decyzję w trybie przewidzianym w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. jest Zakład, nie zaś Prezes Zakładu (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 691/08 i powołany tam wyrok NSA z 29 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 340/06). Zwrot "stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy" zawiera jedynie wskazanie podmiotu, do którego należy zaadresować wniosek, a nie organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku. Ponowne rozpatrzenie sprawy powinno być dokonane przez ten sam organ, który wcześniej wydał decyzję, a zatem przez Zakład, nie zaś przez Prezesa tego organu. Sąd I instancji wskazał, że w zaskarżonej decyzji jako organ wydający decyzję wskazano Prezesa Zakładu, co wynika zarówno z nagłówka decyzji, jak i z jej uzasadnienia. Również w odpowiedzi na skargę wskazano Prezesa Zakładu jako organ wydający decyzję. Zdaniem Sądu oznacza to, że decyzję wydał niewłaściwy organ, co stanowi wadę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) i uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes ZUS, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto wniósł o ewentualne przedstawienie w trybie art. 187 p.p.s.a. do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów NSA zagadnienia prawnego dotyczącego wskazania organu uprawnionego do wydawania decyzji na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), to jest art. 83 ust. 4 u.s.u.s. poprzez błędną wykładnię tego przepisu, w wyniku czego Sąd I instancji bezzasadnie uznał, że zaskarżoną decyzję wydał nieuprawniony organ, w sytuacji gdy zaskarżoną decyzję wydał organ uprawniony i właściwy, wskazany jako taki w powyższym przepisie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to jest art. 145 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy decyzję wydał uprawniony i właściwy organ, wobec tego skarga powinna być rozpoznana merytorycznie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano stanowisko Sądu I instancji o utrwalonym orzecznictwie NSA w kwestii właściwości Zakładu do rozpatrzenia sprawy w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. i wskazano przykłady orzeczeń na poparcie swego stanowiska. W ocenie organu interpretacja przepisu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, w myśl którego Prezes Zakładu jest tylko adresatem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie jest przekonująca. Jeśli bowiem ustawodawca chciałby, aby wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy był rozpoznawany przez ten sam organ, tj. Zakład, mógł w tym przepisie w ogóle pominąć osobę Prezesa. Wówczas przepis ten mógłby brzmieć "Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a.". Wskazywanie Prezesa Zakładu tylko jako adresata nie ma żadnego sensu, albowiem poza wyjątkiem art. 83 ust. 4 ustawy u.s.u.s. i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), decyzje wydaje organ w postaci Zakładu, w którego imieniu może działać tylko Prezes, jako jedyny do tego uprawniony organ wewnętrzny osoby prawnej (art. 73 u.s.u.s.), a inne osoby w imieniu Zakładu mogą wydawać decyzje tylko i wyłącznie z upoważnienia Prezesa Zakładu. W tej sytuacji czynienie Prezesa Zakładu tylko adresatem wniosku, bez kompetencji organu drugiej instancji, mija się z celem, albowiem w takiej sytuacji zawsze będzie działał Zakład, a Prezes jako jedyny organ wewnętrzny zarządzający i tak może reprezentować Zakład i wpływać na każdą decyzję Zakładu. Zależy to tylko od wewnętrznej organizacji organu administracji, jakim jest Zakład. M. O. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionej podstawie naruszenia art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Zagadnieniem spornym mającym podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie przed jakim organem administracji publicznej toczy się sprawa w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy od decyzji wydanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych – czy nadal przed Zakładem, czy też przed Prezesem Zakładu. Wątpliwość ta spowodowana jest w dużej mierze nie dość precyzyjnym sformułowaniem przepisu art. 83 ust. 4 u.s.u.s, który stanowi, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy kieruje się do Prezesa ZUS, co sugeruje, iż to właśnie Prezes jest organem uprawnionym do rozpatrzenia takiego wniosku. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych organem, przed którym toczy się postępowanie wywołane wnioskiem strony złożonym w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., jest nadal Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie zaś Prezes. Pogląd ten znajduje uzasadnienie w wykładni językowej, ale także i systemowej. Norma art. 83 ust. 4 u.s.u.s. powinna być interpretowana zgodnie z konstytucją zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 78 Konstytucji RP. Z tego względu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy należy traktować, jako spełniający podobną rolę co odwołanie. Odwołanie, natomiast na co wskazuje treść art. 83 ust. 6 i 7 u.s.u.s., rozpoznaje Zakład, a nie Prezes. Zgodnie z art. 83 ust. 6 tej ustawy - jeżeli Zakład uzna odwołanie za słuszne, zmienia lub uchyla decyzję niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia wniesienia odwołania. W tym wypadku odwołaniu nie nadaje się dalszego biegu. Dokonując wykładni systemowej art. 83 ust. 4 u.s.u.s. należy wskazać, że zgodnie z treścią tego przepisu – ponowne rozpatrzenie sprawy odbywa się na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 127 § 3 k.p.a. – od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przyjmując wykładnię art. 83 ust. 4 u.s.u.s., będącą w zgodności z treścią art. 127 § 3 k.p.a., do rozpoznania sprawy w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy od decyzji wydanej przez Zakład właściwy jest ponownie ten sam organ, nie zaś Prezes. Za takim stanowiskiem przemawia także art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., zgodnie z którym do zakresu działania Prezesa Zakładu należy przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku. O świadczeniach w drodze wyjątku jest także mowa w zdaniu pierwszym art. 83 ust. 4 u.s.u.s. W tym przypadku Prezes występuje jako organ administracji publicznej, na co wskazuje również § 2 ust. 1 Statutu Zakładu, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Należy podkreślić, że art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., jak również żaden inny przepis tej ustawy, nie zawiera regulacji, aby Prezes Zakładu był organem właściwym do rozpatrywania spraw w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy od decyzji wydanej przez ZUS. Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby do niespójności art. 83 ust. 4 z art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Z tych względów należy sformułować wniosek, że zwrot zawarty w art. 83 ust. 4 – stronie przysługuje, prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy – ma charakter przepisu technicznego, regulującego jedynie kwestię organizacyjną, do kogo należy skierować wniosek. Przepis ten nie normuje właściwości organu, gdyż takim organem jest Zakład. Prezes Zakładu, podpisując decyzję wydaną w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., bądź inna osoba podpisująca taką decyzję z upoważnienia Prezesa, nie występuje w samodzielnej roli organu administracji publicznej, lecz czyni to w imieniu organu administracji publicznej ZUS. Kompetencja Prezesa ZUS do podpisywania takich decyzji wynika z art. 73 ust. 1 u.s.u.s., zgodnie z którym działalnością Zakładu kieruje Prezes, który reprezentuje Zakład na zewnątrz. Na mocy zaś § 2 ust. 2 Statutu ZUS, Prezes może upoważnić pracowników Zakładu i inne osoby do reprezentowania Zakładu w określonym przez niego zakresie, z prawem udzielania dalszych pełnomocnictw. Oceniając zaskarżoną decyzję w zakresie wydania jej przez właściwy organ, skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2010r. sygn. akt II GSK 630/09, że organem właściwym do wydania decyzji w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Decyzję taką podpisuje Prezes Zakładu, jako osoba kierująca działalnością Zakładu i reprezentująca go na zewnątrz lub z jego upoważnienia inna osoba. Decydują bowiem kryteria obiektywne, a w szczególności, czy sprawa podlega właściwości organu, którym w niniejszej sprawie był Zakład oraz czy osoba podpisująca decyzję była uprawniona do reprezentowania danego organu. Oceniając zaskarżoną decyzję z tego punktu widzenia należy stwierdzić, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie jest ona dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Sprawa bowiem należała do właściwości Zakładu, decyzja zaś była podpisana przez osobę działającą w imieniu Prezesa Zakładu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu w celu dokonania merytorycznej kontroli skargi. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasadzenia kosztów postępowania kasacyjnego.