II SA/Bd 56/10

Dnia 10 lutego 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 roku sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego i Obrotu [...] K. G., B. K. Sp. j. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia koncesji na wydobywanie kopaliny oddala skargę. II SA/Bd 56/10 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] r. nr[...], wydanym na wniosek Marszałka Województwa [...] w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej kpa) w związku z art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 ze zm. dalej zwanej ustawą p.g.g.) Wójt Gminy [...] odmówił uzgodnienia koncesji na wydobycie kopaliny pospolitej ze złoża kruszywa naturalnego [...] położonego w G. na działkach ewidencyjnych nr 11, 47/1, 47/2, 48/2, 48/3 o powierzchni 14,6 ha, o wydanie której wystąpiła spółka pod firmą Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowo – Usługowe i Obrotu Surowcami Wtórnymi [...] K. G. B. K. spółka jawna z siedzibą w I. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wójt Gminy [...] stwierdził, że dla terenu objętego wnioskiem o udzielenie koncesji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co obliguje organ do badania zgodności zamierzenia ze studium. Po zbadaniu zgodności planowanego zamierzenia z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przyjętego uchwałą Nr XX/138/2000 Rady Gminy w [...] z dnia 25 maja 2000 r., organ uznał, że zamierzone przedsięwzięcie polegające na wydobywaniu kopaliny metodą odkrywkową jest niezgodne z treścią studium i w konsekwencji uzgodnienie nie może być dokonane. Po szczegółowej analizie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], organ I instancji wykazał, że tereny objęte wnioskiem złożonym przez P.P.H.U. [...] sp.j. położone są w obszarze "L" – leśno – turystycznym (będącym fragmentem strefy rolniczo- leśnej), dla którego nie przewidziano lokalizacji kopalni kruszywa. Na rysunku studium uwidocznione zostały obszary poboru kruszywa, natomiast ustalenia studium nie przewidują możliwości rozwoju tej formy użytkowania. Skoro teren inwestycji jest w studium przeznaczony dla funkcji leśno –turystycznej (L), to także sugerowana przez inwestora możliwość przywrócenia rolniczego użytkowania na przedmiotowym terenie jest niezgodna ze studium, z tej przyczyny, że ustalenia studium przewidują na terenach funkcji leśno – turystycznej wyłącznie kontynuację produkcji roślinnej i zwierzęcej na terenach gruntów rolnych o wyższej przydatności rolniczej, podczas gdy grunty planowanej inwestycji stanowią grunty łąk, pastwisk i mają niską przydatność rolniczą. Ustalenia studium przewidują między innymi dopuszczalność lokalizacji spalarni śmieci, nie dopuszczają natomiast wydobywania kruszywa. Oznacza to, że gmina świadomie zrezygnowała na wskazanym wyżej obszarze z rozwoju funkcji terenu polegającej na wydobywaniu kopaliny metodą odkrywkową. Dla terenu wsi [...] studium przewiduje jedynie "możliwość rozwoju usług produkcyjnych w obrębie istniejących siedlisk, przy czym uciążliwość ich powinna być ograniczona do granic własnej działki". Natomiast w przypadku wydobywania kruszywa uciążliwość, zwłaszcza w zakresie transportu kruszywa ciężkim sprzętem transportowym wykracza poza własną działkę. Z tego też powodu występuje sprzeczność zamierzenia z ustaleniami studium. Organ powołał się też na stanowisko Komisji ds. planowania i finansów gminy w sprawie wniosku spółki [...] o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na wydobycie żwiru, gdzie stwierdzono, że bez zmiany studium nie ma możliwości dokonania takiej zmiany. Stanowisko w sprawie niezgodności planowanej inwestycji ze studium wyraziła też Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna. Ponadto organ I instancji podkreślił, że zgodnie z wyrokiem NSA z 4 października 2000 r. (II SA 1514/2000, ONSA 2001/4 poz. 185), pomyślne zakończenie wcześniejszych postępowań, poprzedzających rozstrzygnięcie o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin, nie przesądza – zgodnie z ustawą z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 1994 r., Nr 27 poz. 96 ze zm.) – o późniejszym udzieleniu koncesji na wydobywanie kopaliny. Zaznaczono, że zarówno rozpoznanie geologiczne, jak i udokumentowanie złoża odbywa się na ryzyko potencjalnego inwestora. Z tego względu, pomimo, że strona uzyskała wcześniej pozytywne rozstrzygnięcia, brak zgodności zamierzonej inwestycji ze studium, uniemożliwia udzielenie koncesji. Wójt Gminy [...] powołał się także na interes społeczny, który stoi w wyraźnej kolizji z interesem strony i jest na tyle istotny, że sprzeciwia się udzieleniu wnioskowanej koncesji. Okoliczność tę organ I instancji obszernie uzasadnił odwołując się do pisma z dnia [...] r. Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] oraz protestu zgłoszonego przez mieszkańców Sołectwa [...] –[...] w piśmie z dnia [...] r., a także sprzeciwu wyrażonego przez Stowarzyszenie [...] w protokole z zebrania z dnia [...] r. Głównie argumenty dotyczyły zakazu poruszania się pojazdów silnikowych drogami leśnymi (art. 29 ustawy o lasach) aspektu realizacji zadań gospodarki leśnej, ochrony przeciwpożarowej, ustalenia pasów ochronnych, gospodarki wodnej i stanu lasu, degradacji upraw i dróg oddziaływania na sąsiadujące rezerwaty i obszar chronionego krajobrazu. W związku z powyższym organ wskazał, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpić powinno zgodnie ze słusznym interesem strony, o ile nie stoi on w kolizji z interesem społecznym. Z uwagi na okoliczność, że w przedmiotowej sprawie udzielenie koncesji stałoby w oczywistej sprzeczności z interesem społecznym, Wójt Gminy [...] nie mógł udzielić koncesji na wydobycie kopaliny (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2003 r., III SA 1195/2001, LEX nr 137821). W zażaleniu z dnia 9 stycznia 2009 r. na powyższe postanowienie pełnomocnik skarżącej spółki zarzucił naruszenie bliżej nieokreślonych przepisów poprzez oparcie rozstrzygnięcia na przesłankach niezwiązanych bezpośrednio z wnioskiem o udzielenie uzgodnienia, na skutek stwierdzenia, że grunty, na których planowana jest działalność wydobywcza wymagają zmiany ich przeznaczenia z rolniczego na nierolnicze – w sytuacji, gdy grunty te należą do klasy IV i na mocy ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały wyjęte spod działania tej ustawy, co oznacza, że skarżąca nie musi ubiegać się o ich wyłączenie spod produkcji rolnej i zmianę ich charakteru, gdyż z mocy prawa utraciły swój rolniczy charakter. Pełnomocnik skarżącej spółki zarzucił ponadto naruszenie art. 16 ust. 5 in fine ustawy – prawo geologiczne i górnicze poprzez uznanie, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z dnia 25 maja 2000 r. ww. grunty przeznaczone są na cele rolnicze, podczas gdy inwestycja na tych gruntach jest zgodna ze studium, ze względu na inwestycyjny charakter gruntów. W ocenie skarżącej, organ I instancji naruszył także przepisy postępowania poprzez oparcie postanowienia na przesłance kolizji z interesem społecznym. Mając powyższe na uwadze skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uzgodnienie koncesji. Rozpatrując powyższe zażalenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w wydanym przez siebie w dniu [...] r. postanowieniu ([...]) uznało, że zarzuty zażalenia są w całości bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie. Organ II instancji rozstrzygnięcie w powyższej sprawie oparł na przesłankach określonych w art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo Geologiczne i Górnicze. Zgodnie z tym przepisem udzielenie koncesji na działalność polegającą na wydobywaniu kopalin ze złóż wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem lub prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku – na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W takiej sytuacji ustalenie braku zgodności planowanej działalności ze studium było wystarczające do wydania postanowienia o odmowie uzgodnienia koncesji. Organ II instancji stwierdził ponadto, że nietrafny jest podniesiony przez skarżącego zarzut pominięcia inwestycyjnego charakteru gruntów, skoro zgodnie ze studium na gruntach tych ma być realizowana funkcja leśno – turystyczna. Zdaniem organu II instancji w przedmiotowej sprawie nie chodzi zatem o wykazanie, że funkcja turystyczna jest zbieżna z funkcją inwestycyjną, ale o wykazanie, że konkretne przedsięwzięcie, w tym wypadku kopalnia kruszywa jest przewidziana w studium na danym obszarze. Powyższe z kolei świadczyłoby o braku sprzeczności planowanej kopalni kruszywa z treścią studium. Skoro więc kopalnia kruszywa nie jest przewidziana w studium, słuszny zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest pogląd organu I instancji, że zachodzi w tym wypadku sprzeczność zamierzenia z treścią studium. W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że zarzuty skarżącej nie zasługują na uwzględnienie, a postanowienie organu I instancji wydane zostało zgodnie z przepisami prawa i z tego względu orzekło utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. Skargę na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosło Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowo – Usługowe i Obrotu Surowcami Wtórnymi [...] K. G., B. K. sp. j. Powyższe postanowienie skarżący zaskarżył w całości i zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, które zdaniem skarżącego miało wpływ na wynik sprawy – tj. naruszenie art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze poprzez jego błędną wykładnię – wskutek błędnego przyjęcia, że Wójt Gminy miał prawo dokonać negatywnego uzgodnienia koncesji wyłącznie na podstawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowanie przestrzennego Gminy [...]. Zdaniem skarżącego organ dopuścił się naruszenia tej części przepisu art. 16 ust. 5 p.g.g. w zw. z art. 22 i 8 Konstytucji RP, która nakazuje dokonania uzgodnienia koncesji na wydobywanie kopalin na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Podjęcie działań do uzyskania koncesji na wydobycie kopalin (piasku) jest formą prowadzenia działalności gospodarczej, a w świetle art. 22 Konstytucji ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na interes publiczny. Zdaniem skarżącego ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej na danym obszarze na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w świetle przytoczonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozostaje w kolizji z konstytucyjną normą wolności działalności gospodarczej. W kolizji takiej pozostaje jednak ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu. Skarżący zarzucił także ww. postanowieniu naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie. Organ orzekający w sprawie uzgodnienia koncesji powinien kierować się obowiązującymi dla danego terenu przepisami prawa planistycznego podobnie jak przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, która wydawana jest wtedy, gdy dla danego terenu nie został uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego - do takiego wniosku uprawnia art. 4 ust. 2 p.z.p., zgodnie z którym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy czym w rozpoznawanej sprawie nie chodzi o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale o niezastosowanie przepisów prawa, obowiązujących na terenie objętym wnioskiem o udzielenie koncesji, tak jak przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Organy te nie mogą natomiast powoływać się na jakiekolwiek ustalenia studium jako na podstawę negatywnego załatwienia wniosku obywatela w sprawie wynikającej z jego praw podmiotowych do nieruchomości albo związanej z tymi prawami. Podstawą tą może być jedynie odpowiednie ustalenie obowiązującego planu miejscowego, a w braku tego planu dla określonego obszaru – decyzja o warunkach zabudowy, odpowiadająca wymaganiom ustawowym. Skarżący zarzucił ponadto naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, 80, 124 k.p.a. – poprzez wadliwe i niepełne zebranie materiału dowodowego przy braku należytej staranności w prowadzeniu sprawy przez organ oraz oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i braku rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący. 2. polegające na odmowie uzgodnienia koncesji poprzez oparcie się przez organ na przesłance kolizji z interesem społecznym, tj. na opinii i stanowisku mieszkańców wsi oraz opinii Nadleśnictwa. Zdaniem skarżącego stanowisko mieszkańców w sprawie kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy winno mieć odzwierciedlenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a nie w postanowieniu organu wydanym w toku postępowania koncesyjnego. Żaden z przepisów prawa materialnego nie określa osób zamieszkałych w pobliżu przedmiotowego terenu, jako strony w postępowaniu koncesyjnym. Zdaniem skarżącego w ten sposób organ wykroczył poza zakres kompetencji organu współdziałającego w postępowaniu, wyznaczony przepisami prawa materialnego. Zdaniem skarżącego art. 16 ust. 5 p.g.g. jest jedynym kryterium uzgodnienia udzielenia koncesji na działalność polegającą na wydobywaniu kopalin ze złóż co czyni zgodność zamierzenia koncesyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jeżeli jest uchwalony) lub z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy (rozumiany w sposób wskazany wcześniej w zarzucie dotyczącym naruszenia prawa materialnego). Zdaniem skarżącego żadne inne kwestie nie mogą być przedmiotem postępowania uzgodnieniowego. 3. oparciu się przez organ na przesłankach nie związanych bezpośrednio z wnioskiem o udzielenie uzgodnienia oraz nie odniesienie się do możliwości takiego sformułowania warunków uzgodnienia koncesji, które doprowadzą do zgodności planowanego przedsięwzięcia ze studium – poprzez pominięcie faktu, iż po zakończonej inwestycji na przedmiotowym terenie powstanie zbiornik wodny a teren podlega rekultywacji w kierunku leśnym – a tym samym nie wydanie uzgodnienia koncesji pod warunkiem rekultywacji terenu przez skarżącą po zakończeniu inwestycji – w sytuacji istnienia ku temu wszelkich przesłanek. 4. błędne przyjęcie przez organ, iż grunty na których ma być przedmiotowe przedsięwzięcie utracą swój rolniczy charakter – w sytuacji, gdzie na podstawie akt sprawy jednoznacznie wynika, że utrata ta będzie miała jedynie charakter tymczasowy. Organ tym samym niekonsekwentnie wskazuje raz na charakter rolniczy przedmiotowych gruntów, a innym razem przyjmuje, że obszar planowanej kopalni położony jest na obszarze leśno-turystycznym, podczas, gdy z akt sprawy wynika, że przedmiotowe grunty nie mają takiego charakteru, a jedynie graniczą z terenem leśnym. 5. błędne przyjęcie przez organ, iż uciążliwość planowanej inwestycji przekroczy obszar własnej działki skarżącej – w sytuacji, gdy z materiału dowodowego wynika, iż skarżący przewidział drogi wywozu urobku w zgodzie z przepisami ochrony środowiska oraz oferował wspólnie z innymi przedsiębiorcami budowę drogi lokalnej przystosowanej do poruszania się ciężkich pojazdów. Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o: - uchylenie zaskarżonego postanowienia wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. - o zmianę w/w poprzez wydanie wyroku uzgadniającego koncesję (art. 146 p.p.s.a. W uzasadnieniu zarzutów skarżąca spółka wskazała, że skoro studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, to w konsekwencji nie mieści się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego zamieszczonym w art. 87 Konstytucji RP. Nie może więc stanowić podstawy do ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej. W ocenie skarżącej organy orzekające w niniejszej sprawie na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP powinny odmówić zastosowania tej części art. 16 ust. 5 ustawy prawo geologiczne i górnicze, która nakazuje uzgodnienia koncesji na wydobywanie kopaliny na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zdaniem skarżącej spółki w niniejszej sprawie podstawą rozstrzygnięcia należało uczynić przepis art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym w niniejszej sprawie nie chodzi o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale o zastosowanie przepisów prawa, obowiązujących na terenie objętym wnioskiem o udzielenie koncesji, tak jak przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie skarżącej organy nie rozważyły skutków planowanej inwestycji w postaci zbiornika wodnego oraz jego wykorzystania dla potrzeb rolnictwa. Przewidziane w studium przeznaczenie terenu inwestycji nie uległoby w takim wypadku zmianie, nadal bowiem teren byłby wykorzystywany na cele rolnicze. Odpowiedź na powyższą skargę wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Odnosząc się do zarzutów skargi, Kolegium wniosło o uznanie ich za bezzasadne. Kolegium w całości podtrzymało w odpowiedzi na skargę argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Kolegium wskazało ponadto na sprzeczności występujące w skardze. Z jednej bowiem strony skarżąca spółka odmawia możliwości objęcia hipotezą z art. 16 ust. 5 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], wskazując, że jest to sprzeczne z przepisami rangi konstytucyjnej. Natomiast z drugiej strony wywodzi, iż uzgodnienie powinno nastąpić z nałożeniem na inwestora takich warunków realizacji przedsięwzięcia, które zapewnią jego zgodność ze studium. Kolegium zakwestionowało argumentację skarżącej spółki, iż w przedmiotowej sprawie należało orzec na podstawie przepisów dotyczących wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przyjęta przez skarżącą wykładnia jest zdaniem organu II instancji wykładnią contra legem art. 16 ust. 5 Prawo geologiczne i górnicze. W istocie bowiem orzeczenie w przedmiocie uzgodnienia koncesji nie następuje na podstawie studium, lecz na podstawie wskazanego wyżej przepisu rangi ustawowej – tj. art. 16 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, który nakazuje stosować wzorzec zagospodarowania przestrzennego wynikający z treści planu miejscowego, a w jego braku wzorzec określony w treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Podstawą normatywną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie jest zdaniem organu II instancji akt (studium) niebędący źródłem prawa powszechnie obowiązującego, lecz przepis ustawy. Powyższe czyni bezpodstawnym zarzut naruszenia art. 16 ust. 5 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze poprzez uznanie, że brak jest zgodności planowanej inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Podstawą odmowy uzgodnienia koncesji nie było też uznanie prymatu interesu społecznego nad interesem strony. W sytuacji braku wspomnianej wyżej zgodności planowanego przedsięwzięcia ze studium, nie było potrzeby analizy występującej w sprawie kolizji interesów, co zostało już wcześniej podkreślone przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do kwestii możliwości doprowadzenia do zgodności planowanego przedsięwzięcia ze studium poprzez sformułowanie odpowiednich warunków realizacji koncesji organ II instancji w złożonej przez siebie odpowiedzi na skargę podzielił ocenę organu I instancji, że nie ma możliwości, w świetle treści studium, doprowadzenie do powyższej zgodności poprzez wydanie koncesji warunkowej. Za bezzasadne należało uznać ponadto zdaniem organu II instancji zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 124 kpa. Skarżąca nie wykazała, że ustalony w sprawie stan faktyczny dotknięty jest brakami. Kolegium uznało za wyczerpujący stan faktyczny ustalony w postępowaniu przed organem I instancji. W konsekwencji Kolegium uznało, że przy wydawaniu postanowienia Wójta Gminy [...] nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, jak również przepisy postępowania i w związku z powyższym zachodziły przesłanki do utrzymania przez Kolegium w mocy postanowienia organu I instancji. W związku z powyższym Kolegium wniosło o oddalenie skargi na wydane przez siebie w dniu [...] r. postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 284/09 po rozpatrzeniu skargi PPHU Obrotu Surowcami Wtórnymi [...] K. G., B. K. sp. j. uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. Powodem uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia było naruszenie zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Sąd stwierdził, że postępowanie uzgodnieniowe zostało wszczęte jeszcze w 2007 r. i w jego trakcie organ wykonawczy gminy kilkakrotnie orzekał w przedmiocie możliwości uzgodnienia warunków koncesji na wydobywanie kopalin w miejscowości [...] na terenie gminy [...]. W związku z tym należy przyjąć, że całe to postępowanie mimo kilkukrotnego orzekania przez organy administracji toczyło się w jednej sprawie, zarówno z punktu widzenia procesowego jak i materialnoprawnego. W związku z tym organy administracji w toku prowadzonego postępowania nie mogą zapominać o konieczności odniesienia się do tego z czyjej inicjatywy było przeprowadzone postępowanie zażaleniowe oraz jaka była treść wcześniejszych rozstrzygnięć, zgodnie bowiem z postanowieniami art. 144 K.p.a. do zażaleń w sprawach nie uregulowanych mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Jedną z podstawowych zasad postępowania odwoławczego (której obowiązywanie nie zostało wyłączone w odniesieniu do postępowania zażaleniowego) jest wynikający z art. 139 K.p.a. zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się (lub odpowiednio wnoszącej zażalenie), chyba, że zaskarżone orzeczenie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W analizowanej sprawie Wójt Gminy [...] wydał już wcześniej postanowienie z dnia [...] r. nr [...], w którym pozytywnie zaopiniował możliwość wydania koncesji na wydobywanie kopalin w miejscowości [...], opatrując jednak ją pewnymi warunkami. Orzeczenie to następnie na skutek zażalenia wniesionego przez skarżącą zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, a sprawa stanowiła przedmiot ponownego rozpoznania. Nie zmienia to jednak postaci rzeczy, że od tego momentu w postępowaniu obowiązywał zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że organy wykazałyby, iż zachodzą od tego wyjątki wskazane w art. 139 K.p.a. W tym konkretnym przypadku organy administracji obu instancji całkowitym milczeniem pominęły ograniczenia wynikające z tego przepisu, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W sprostowaniu treści uzasadnienia wyroku sąd wskazał, że zakaz orzekania na niekorzyść odwołującego się istniał od momentu wniesienia zażalenia na postanowienie z [...] r. a nie postanowienia z listopada [...] r. Wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną przez SKO w [...]. Skarżący zarzucił naruszenie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwaną jako p.p.s.a.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez stwierdzenie naruszenia art. 139 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., przez wadliwe uzasadnienie wyroku (odwołanie się do postanowienia z 20 listopada 2007 r.), błędne przyjęcie, że zakaz orzekania na niekorzyść strony wnoszącej zażalenie odnosi się do postanowienia kasacyjnego organu II instancji i że obowiązuje organ I instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie orzeczenia kasacyjnego. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2009 r. sygn. akt II GSK 885/09 uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż podstawy, na których ją oparto, są w znacznej mierze usprawiedliwione. W szczególności trafny jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędne stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie naruszało art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a. Zgodnie z art. 139 k.p.a. - znajdującym odpowiednie zastosowanie do zażaleń (art. 144 k.p.a) - organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Dokonując wykładni art. 139 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 maja 1998 r. (sygn. akt FPS 2/98) uznał, że przepis ten nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji, w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Pogląd ten został podzielony, bowiem zwrot: "organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej" wskazuje w sposób jednoznaczny, że sformułowany w tej normie zakaz reformationis in peius dotyczy tylko decyzji organu odwoławczego. Sąd zwrócił też uwagę, że o tym, który z przypadków z katalogu decyzji organu odwoławczego- enumeratywnie wymienionych w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. – może prowadzić do pogorszenia sytuacji strony odwołującej się, decyduje istota decyzji. Z tego punktu widzenia zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się niewątpliwie wiąże organ II instancji przy wydawaniu decyzji uchylających zaskarżony akt w całości albo w części i w tym zakresie orzekających co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2, cześć pierwsza). Z kolei decyzje utrzymujące w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji (art. 138 § 1 pkt 1) a także uchylające zaskarżoną decyzję i umarzające postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2, in fine), jak i decyzje umarzające postępowanie (art. 138 § 1 pkt 3) ze swej istoty nie prowadzą do pogorszenia sytuacji strony odwołującej się. W piśmiennictwie i orzecznictwie funkcjonują natomiast rozbieżne poglądy co do tego, czy zakaz reformationis in peius odnosi się do decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie składu orzekającego NSA w tym zakresie przychylić należy się do poglądu wyrażonego w uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały, że do decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2) omawiany zakaz nie znajduje zastosowania. Za przekonującą bowiem uznać należy argumentację, że z przywołanego przepisu nie wynika, by organ I instancji był związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, ani też by organ odwoławczy uprawniony był do udzielania wiążących wskazówek odnośnie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny bezzasadnie zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie - przy wydaniu zaskarżonego postanowienia - zakazu orzekania na niekorzyść strony wnoszącej zażalenie. Przedmiotem skargi do WSA było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., które utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] r., odmawiające uzgodnienia przedmiotowej koncesji. Zaskarżone postanowienie ze swej istoty nie pogorszyło zatem sytuacji strony wnoszącej zażalenie, określonej wskazanym wyżej, nieostatecznym rozstrzygnięciem organu I instancji. Tym samym Sąd wadliwie przyjął, że w sprawie doszło do uchybienia zakazowi reformationis in peius. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Analiza obowiązujących przepisów wskazuje, że rozstrzygnięcie powinno być oparte na przesłankach określonych w art. 16 ust. 5 ustawy z 4 lutego 1994 r. Prawo geologicznie i górnicze (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 ze zm. dalej zwana ustawą p.g.g.). Zgodnie z art. 16 ust. 5 ustawy p.g.g. udzielenie koncesji na działalność o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 3 (tu wydobywania kopaliny ze złóż), z wyjątkiem takiej działalności wykonywanej w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co oznacza, że ustawodawca wskazuje kryteria, którymi musi kierować się organ uzgadniający. Postępowanie w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż prowadzone jest na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i wymaga współdziałania w przypadku koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż marszałka województwa (art. 16 ust. 2 p.g.g.) z właściwym wójtem, burmistrzem lub prezydentem miasta. Współdziałanie to uregulowane jest w art. 106 k.p.a. i dotyczy takich przypadków, w których występuje prawny obowiązek wspólnego działania organów administracji publicznej, wynikający z konkretnej normy, a także z ogólnej zasady prawa administracyjnego formującej obowiązek współdziałania organów. Zgodnie z § 1 art. 106 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ przy czym organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy. Nie jest natomiast organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie swojej charakter pomocniczy dla stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ. Najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej jest współdziałanie polegające na zasięgnięciu opinii. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji, czy też doradztwa. Inną formą współdziałania organów administracji publicznej są działania określone w przepisach prawnych jako "w porozumieniu", w uzgodnieniu", "po uzgodnieniu" lub wymagające uzgodnienia. "Porozumienie" i "uzgodnienie" są to bez wątpienia w języku potocznym i prawniczym zwroty w swej treści bardziej stanowcze i jednoznaczne niż "opiniowanie", zakładają bowiem jednolitość stanowiska i zgodność poglądów zainteresowanych podmiotów w danej sprawie (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 1999 r. OPK 14/98 ONSA 1999/3/80). W rozpoznawanej spawie o negatywnym stanowisku organu zadecydowało ustalenie, że planowane przedsięwzięcie sprzeczne jest ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przyjętego uchwałą Nr XX/ 138/2000 Rady Gminy w [...] z dnia 25 maja 2000 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Dla terenu objętego planowanym wydobyciem kopaliny brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniosek dotyczy kopaliny wydobywanej metodą odkrywkową (wynika to z wniosku strony oraz z raportu o oddziaływaniu eksploatacji na środowisko). Należy więc ocenić planowaną działalność w świetle ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] znajdujący się w aktach sprawy obszar gminy podzielono na 2 strefy o odmiennej polityce przestrzennej: l -strefa rolnicza, II - strefa rolniczo - leśna. Dla każdej ze stref założono zróżnicowaną politykę przestrzenną i kierunki rozwoju (str. 9 studium -załącznik nr 1 do ww. uchwały). W granicach II strefy - rolniczo – leśnej, wydzielono obszary o zróżnicowanych zasadach zagospodarowania, które oznaczono literami R2 i L przyjmując: R2 – jako obszar rolniczo - osadniczy i L - leśno - turystyczny (str. 10 studium). Teren objęty wnioskiem położny jest w strefie L- leśno - turystycznej. W zasadach i kierunkach zagospodarowania przestrzennego obszarów wydzielonych w I i II strefie, w zakresie rolnictwa, ustalono na gruntach niższej przydatności, wprowadzenie przekształceń mających na celu rozwój różnych form działalności rolniczej produkcyjno - usługowej szczególnie na rzecz rolnictwa, w obrębie istniejących siedlisk bądź terenów wskazanych w ustaleniach szczegółowych, a w szczegółowych ustaleniach dla wydzielonych obszarów funkcjonalnych (2.2 str. 13) dla obszaru leśno - turystycznego L (str. 14-15 ) ustalono m. in.: "na terenach gruntów rolnych o wyższej przydatności rolniczej prowadzenie zrównoważonej gospodarki rolnej przez kontynuację produkcji roślinnej, zwierzęcej, na pozostałych gruntach sukcesywne wprowadzenie rolnictwa ekologicznego jako wiodącego systemu produkcji rolnej, dopuszcza się rozwój usług produkcyjnych w obrębie istniejącej zabudowy siedliskowej, przy czym uciążliwość jej winna być ograniczona do granic własnej działki, możliwość zalesienia gruntów o niskiej przydatności produkcyjnej wskazanych na rysunku studium (zał. Nr 2), dalszy rozwój funkcji turystyczno- rekreacyjnej oraz agroturystyki na bazie istniejących siedlisk z możliwością ich przekształceń zgodnych z nową funkcją." Należy podkreślić, że w treści studium brakuje pozytywnego zapisu o możliwości poboru kruszywa na spornym obszarze. Mając to na uwadze i szczegółowe ustalenia dla obszaru o funkcji leśno - turystycznej planowana przez wnioskodawcę działalność polegająca na wydobywaniu kopaliny pospolitej ze złoża kruszywa naturalnego [...] nie jest zgodna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], co uzasadniało odmowę uzgodnienia koncesji. Godzi się przy tym zaznaczyć, że Wójt Gminy [...], jako organ wykonawczy, nie może samodzielnie decydować o jakichkolwiek zmianach w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ani podejmować działań, czy uzgodnień niezgodnych z przedmiotowym Studium. Skarżąca spółka zarzuciła, że organ wykazuje niekonsekwencję raz wskazując na rolniczy charakter spornych gruntów, innym razem mówiąc o obszarze leśno – turystycznym, a przedmiotowe grunty nie mają takiego charakteru, jedynie graniczą z terenem leśnym. Zdaniem skarżącej wydobycie kopaliny spowoduje tylko czasową utratę rolniczego charakteru gruntu. Zdaniem Sądu zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Organ cytował fragmenty studium. Zapisy studium przewidują dwie strefy (rolniczą i rolniczo -leśną). W strefie rolniczo – leśnej znajduje się obszar leśno – turystyczny, ale dla obu stref określono zasady i kierunki zagospodarowania wydzielonych obszarów, a także zawarto szczegółowe ustalenia dla wydzielonych obszarów funkcjonalnych w których występują też fragmentami grunty typowe dla innego obszaru i strefy. Przez szczegółowe wskazanie formy ich zagospodarowania nie można uznać, że zmieniają one przynależność do określonego obszaru czy strefy ani tego, że opisanie ich stanowi o braku konsekwencji organu w zakwalifikowaniu do danego obszaru. Organ wyraźnie podał, że grunty gdzie przewidziano inwestycję znajdują się w strefie leśno – turystycznej, co nie oznacza, że w obszarze funkcjonalnym nie znajdują się też grunty o rolniczym charakterze. W ocenie Sądu nie można też dopatrzyć się naruszenia prawa w zarzucie braku uzgodnienia warunkowego. Stosownie do treści art. 16 ust. 5 p.g.g. uzgodnienie następuje przy braku planu miejscowego na podstawie studium. Skoro studium nie przewiduje dla terenów objętych planowaną inwestycją obszarów wydobycia kopaliny nie można zarzucić, że uzgodnienie narusza przepisy prawa. Organ słusznie zwraca uwagę na konieczność zgodności planowanego wydobycia metodą odkrywkową z zapisami regulacji stanowiącej podstawę uzgodnienia. Nawet czasowa utrata pierwotnego charakteru gruntu musi być kwalifikowania jako działalność sprzeczna ze studium, zwłaszcza w sytuacji, gdy na danym obszarze dojdzie do zmiany warunków wodno-glebowych, gdyż na terenie objętym inwestycją powstanie zbiornik wodny, którego do tej pory nie było i jego powstania nie przewiduje studium. Najdalej idącym zarzutem skarżącej był zarzut naruszenia art. 16 ust. 5 p.g.g. w zw. z art. 22 i 8 Konstytucji RP, który nakazuje uzgodnienie koncesji na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wydobycie kopaliny jest działalnością gospodarczą, a ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Studium nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zatem treść art. 16 ust. 5 p.g.g. jest też niezgodna z Konstytucją w zakresie art. 64 ust. 1, gdy dopuszcza się ograniczenie prawa własności w drodze pozaustawowej. W konsekwencji zdaniem skarżącej organy powinny odmówić zastosowania art. 16 ust. 5 p.g.g. w zakresie uzgodnienia koncesji na podstawie studium i przejść na przepisy prawa planistycznego. Przy czym nie chodzi o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ale zastosowanie przepisów prawa obowiązujących na terenie objętym wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Niewątpliwie studium nie stanowi aktu o charakterze zewnętrznym. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Dla oceny prawnej niniejszej sprawy nie jest rozstrzygająca analiza charakteru prawnego studium, gdyż materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia nie jest studium, lecz przepis ustawy prawo geologiczne i górnicze, który wskazuje jakie kryterium należy brać pod uwagę dokonując uzgodnień. Tym samym nie można stwierdzić, że doszło do ograniczenia swobody działalności gospodarczej i prawa własności na podstawie zapisów pozaustawowych. Organ słusznie zwraca uwagę, że treść planu miejscowego czy studium przy braku planu stanowi tylko wzorzec zagospodarowania przestrzennego a nie normę w oparciu o którą ograniczono właścicielom i przedsiębiorcom konstytucyjnie zagwarantowane prawa. W konsekwencji nie ma podstaw do odstąpienia od stosowania art. 16 ust. 5 p.g.g. w zakresie w którym odwołuje się do studium. Takie działanie niewątpliwie stanowiłoby działanie contra legem. Nie ma też żadnego normatywnego uzasadnienia rozstrzyganie sprawy na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż regulacji w tym przedmiocie z oczywistych względów ona nie zwiera. Sąd nie podziela też zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przepisów procedury administracyjnej w sprawie zebrania i oceny materiału dowodowego. Ustawodawca w przepisach ustawy p.g.g. wyraźnie określił jakimi przesłankami ma kierować się organ uzgadniający i te okoliczności były brane pod uwagę. Organ szczegółowo prześledził zapisy studium jak i ocenił zgodność planowanego przedsięwzięcia z jego treścią. Organ wskazał na sprzeczność zamierzenia ze studium i odniósł się do sugestii inwestora w przedmiocie rozważenia późniejszego doprowadzenia gruntów do stanu odpowiadającego zapisom studium. Nie można zarzucić organowi, że nie miał podstaw do odmowy uzgodnienia, gdy w sposób oczywisty zamierzenie narusza treść studium. Ustawodawca wymaga, by ocenić zgodność zamierzenia ze studium a nie czynnościami, które deklaruje inwestor, że mogą ale nie muszą doprowadzić do przywrócenia pierwotnego charakteru gruntu. Nie można tym samym zarzucić, że organ bezprawnie nie wydał uzgodnienia warunkowego. Bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia ma też zarzut oparcia się przez organ na przesłance kolizji zamierzenia z interesem społecznym. Nie była to okoliczność przesądzająca o negatywnym uzgodnieniu. Nie ma natomiast podstaw do kwestionowania stanowiska organu fakt, że przedstawił też inne argumenty, które wzmacniają wyrażony pogląd. Wprawdzie ustawodawca wskazuje przesłanki w ustawie p.g.g., którymi musi kierować się organ uzgadniający, ale jako organ administracji publicznej poddany jest on rygorom określonym w przepisach proceduralnych, a te wyraźnie wskazują przy rozpoznawaniu spraw na konieczność ważenia interesu indywidualnego w zestawieniu z interesem społecznym (art. 7 k.p.a.). Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia zasady reformationis in peius. Był on już przedmiotem oceny przez NSA w wyroku uchylającym wyrok tutejszego sądu. Bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia jest też zarzut braku odwołania się do decyzji środowiskowej, gdyż w ramach uzgodnienia liczą się tylko przesłanki określone w art. 16 ust. 5 p.g.g. W tym stanie rzeczy nie dopatrując się naruszenia prawa, a co za tym idzie wystąpienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na podstawie art. 151 tej ustawy skargę oddalono.