IV SA/Wr 579/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak- Kubiak ( spr.) Sędzia NSA Mirosława Rozbicka- Ostrowska Protokolant Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 lutego 2010 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji we W., po rozpoznaniu odwołania G. M. z dnia [...] lutego 2009 r. od decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w D. z dnia [...] stycznia 2009 r. w sprawie odmownego rozpatrzenia wniosku o przyznanie i wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. G. M. - emeryt policyjny pismem z dnia 19 grudnia 2008 r. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w D. z wnioskiem o przyznanie i wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006- 2008. Komendant Powiatowy Policji w D. wydał w dniu [...] stycznia 2009 r. decyzję [...] negatywnie rozpatrującą wniosek strony o wypłacenie przedmiotowego świadczenia. Komendant Powiatowy Policji w D. w przedmiotowej decyzji stwierdził, że w związku z nowelizacją rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2006 r., brak jest podstaw prawnych pozwalających na przyznanie i wypłatę emerytowanym funkcjonariuszom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Od przedmiotowej decyzji strona wniosła odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., w którym nie przytoczyła jednak żadnych przepisów prawa na uzasadnienie swoich roszczeń, a jedynie powołała się na postanowienie NSA z dnia 18 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 953/07. W motywach rozstrzygnięcia Komendant Wojewódzki Policji podnosi, że przedmiotem decyzji jest negatywne rozpatrzenie przez Komendanta Powiatowego Policji w D. wniosku emerytowanego funkcjonariusza Policji o przyznanie i wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji uzasadniając swoje stanowisko zasadnie stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym nie jest możliwe przyznanie emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, bowiem nie istnieje przepis prawa materialnego, który przyznawałby emerytom lub rencistom policyjnym prawo do takiego równoważnika. Komendant Wojewódzki Policji we W. odnosząc się do argumentów prawnych przytoczonych przez Komendanta Powiatowego Policji w D. stwierdza, że odpowiadają one obowiązującym przepisom, odwołanie zaś jest nieuzasadnione. Wskazuje, że w dniu 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246). Uchyliło ono § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 919), który stanowił, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego. Podkreślenia wymaga, że nie istnieje obecnie żaden przepis, który pozwoliłby, w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, traktować emerytów policyjnych w sposób analogiczny, jak policjantów w służbie czynnej. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.), policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jak wynika z literalnego brzmienia przedmiotowego przepisu prawo do tego równoważnika przysługuje policjantowi, a nie emerytowi czy renciście policyjnemu. Przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.), także nie pozwalają traktować emerytów i rencistów policyjnych w zakresie tego prawa w sposób tożsamy, jak policjantów w służbie czynnej. Przepis art. 29 tej ustawy stanowi jedynie o prawie emeryta i rencisty do lokalu mieszkalnego, a art. 30 o prawie do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Powyższy pogląd podzielił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 października 2008 r., U 4/08, odnośnie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził: "Rozważając to zagadnienie, należy podkreślić, że krąg osób uprawnionych do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stanowi materię uregulowaną w ustawie". Dalej stwierdził: "uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy". Zważyć należy, że uchylony § 8 rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wykraczał poza upoważnienie ustawowe, zawarte w art. 91 ustawy o Policji. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że decyzje przyznające uprawnienia do równoważnika za remont emerytom i rencistom zostały wydane bez podstawy prawnej. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w kwestii równoważnika za brak lokalu nie doszło do zmiany stanu prawnego w wyniku nowelizacji, gdyż ustawa nie przyznawała powyższego uprawnienia emerytom i rencistom policyjnym, a podstawy takiej nie mogło stanowić rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zdaniem organu odwoławczego, ze stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w wyroku U 4/08 można wywnioskować, iż zakres uprawnień wynikający z art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, nie obejmuje prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego a zatem także i za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, bowiem brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla odmiennego traktowania tych równoważników. Rozporządzenie z dnia 28 grudnia 2005 r. uchyliło również § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, dotyczący organów właściwych do wydania decyzji w sprawach przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że nie istnieje obecnie żaden przepis prawa, który pozwoliłby na przyznanie emerytowi bądź renciście policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której G. M. domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, jako naruszającej przepisy prawa oraz przywrócenie mu prawa do należnego równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 wraz z należnymi odsetkami ustawowymi. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podnosi, że samo uchylenie przepisu, który był podstawą do przyznawania prawa do określonego uprawnienia (równoważnika pieniężnego za remont lokalu) powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany przepisu, przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości decyzji przyznających takie uprawnienie. Nie powoduje jednak wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą podstawę prawną. Przedstawioną wyżej interpretację podstawy prawnej roszczenia, w identycznej sprawie, zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 czerwca 2008 roku, sygn. akt I OSK 953/07, który oddalił skargę kasacyjną Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/GI 434/06. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyznał prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego emerytowi policyjnemu. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wraz z uzasadnieniem zawartym w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). To oznacza, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy została wydana na podstawie i w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują, dlatego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Organ administracji właściwie zastosował i zinterpretował przepisy art. 91 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919 z późn. zm.) Przedmiotem kontroli legalności jest decyzja o odmowie przyznania i wypłaty emerytowi policyjnemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Dla oceny zasadności przedstawionych w skardze zarzutów istotne znaczenie ma odpowiedź na pytanie o ustawową regulację kręgu osób uprawnionych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Rozważając to zagadnienie, należy podkreślić, że krąg osób uprawnionych do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego stanowi materię uregulowaną w ustawie. Zagadnienie to nie zostało przekazane do unormowania w drodze rozporządzenia. Prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego dla policjantów wynika z przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U z 2007 r. Nr 43 poz. 277 z późn. zm.). W myśl art. 91 ust. 1 ustawy: "Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Zatem zarówno krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania przedmiotowego świadczenia, jak i funkcja świadczenia są określone bezpośrednio w ustawie (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 listopada 2004 r., sygn. K 7/04, OTK ZU seria A, 2004 r., nr 10, poz. 109). Jak wynika z literalnego brzmienia przepisu art. 91 ust. 1, prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi, a nie emerytowi policyjnemu. Także przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.) nie pozwalają traktować emerytowanych funkcjonariuszy policji w zakresie tego prawa w sposób tożsamy, jak policjantów w służbie czynnej. Jej art. 29 stanowi jedynie o prawie emeryta do lokalu mieszkalnego, a art. 30 - o prawie do pomocy w budownictwie mieszkaniowym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2008 r., U 4/08, OTK ZU A, 2008 r., nr 8, poz.141). W art. 91 ust. 2 ustawy o Policji zawarta jest delegacja ustawowa do określenia w drodze rozporządzenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu oraz sposób postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania. Wydane na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919 ze zm.), przyznawało emerytowanym funkcjonariuszom policyjnym prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Przepis § 8 rozporządzenia odnosił się bowiem wprost do emerytów i rencistów policyjnych, a także do członków rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu oraz emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Przepis kompetencyjny art. 91 ust. 2 ustawy o Policji stanowi jedynie, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, uwzględniając m.in. podmioty uprawnione do jego otrzymania, a także inne sprawy wymienione w tym przepisie. Należy zwrócić uwagę, że część z tych spraw, takich jak sposób ustalania wysokości równoważnika czy wzory wymaganych dokumentów, nie została unormowana w ustawie. W tym kontekście obowiązek uwzględnienia określonych zagadnień ma różne znaczenie w zależności od tego, czy zostały one unormowane w ustawie. Obowiązek uwzględnienia określonych zagadnień drugorzędnych, nieunormowanych w ustawie oznacza obowiązek ich samodzielnego unormowania w drodze rozporządzenia. Natomiast w wypadku spraw unormowanych w ustawie obowiązek ich uwzględnienia oznacza bezwzględny obowiązek ustanowienia regulacji zgodnych z ustawą. Z treści rozważanego przepisu nie wynika w żadnym wypadku uprawnienie do określania zakresu osób uprawnionych do uzyskania równoważnika pieniężnego za brak remont mieszkalnego. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma okoliczność, że w dniu 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246). Uchylając przepis § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyeliminował niezgodność regulacji prawnej w zakresie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, z konstytucyjnym porządkiem prawnym, albowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przekroczył zakres spraw przekazanych mu do uregulowania w rozumieniu art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, co stanowiło naruszenie art. 7 Konstytucji poprzez działanie poza granicami prawa. W następstwie wejścia w życie regulacji zawartej w § 8 rozporządzenia doszło bowiem do sytuacji takiej, w której o nabyciu prawa zadecydowało rozporządzenie a nie ustawa, co jest sprzeczne z zasadą państwa prawnego zawartą w art. 2 Konstytucji RP. Rozporządzenie nie może normować spraw uregulowanych bezpośrednio w ustawie ani też spraw nieprzekazanych przez ustawę do unormowania w drodze rozporządzenia. Także brak stanowiska ustawodawcy w danej sprawie musi być interpretowany, jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Na tle tej zmiany nasuwa się pytanie o krąg osób uprawnionych do otrzymania równoważnika pieniężnego na gruncie obecnie obowiązujących przepisów. Jeżeli krąg ten został określony w ustawie o Policji, a uprawnienia emerytów i rencistów policyjnych wynikałyby z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, to nasuwa się wątpliwość, czy uchylenie § 8 rozporządzenia zmienia stan prawny, wykluczając stosowanie przepisów rozporządzenia do emerytów i rencistów policyjnych na mocy odesłania zawartego w art. 29 ust. 1 o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. W świetle wcześniejszych ustaleń ten ostatni przepis nie przyznaje emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. W tym kontekście uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Zaskarżony przepis nie narusza zatem zasady ochrony praw nabytych wynikającej z art. 2 Konstytucji. Sąd zwraca uwagę, że nie istniał i nie istnieje żaden inny przepis ustawy, który pozwalałby w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, traktować emerytów policyjnych w sposób analogiczny, jak policjantów w służbie czynnej. W zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy organy słusznie uznały, że z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła podstawa prawna do przyznawania i wypłacania równoważnika pieniężnego dla emerytowanych funkcjonariuszy Policji. Skoro organy przeprowadziły postępowanie administracyjne bez naruszenia zasad procedury administracyjnej oraz prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa materialnego, to zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu niezgodności z prawem. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.